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Les cohabitations

le 6 02 2017

La cohabitation, que le général de Gaulle avait déjà envisagé à l’approche des élections législatives de 1967, se définit comme la coexistence d’un président de la République et d’une majorité politique qui lui est opposée à l’Assemblée nationale. Dans ce cadre, le caractère dyarchique (à deux têtes) de l’exécutif apparaît pleinement, puisque le chef de l’État, élu au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, perd sa fonction de direction de l’exécutif au profit du Premier ministre, responsable devant l’Assemblée nationale. Le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. devient ainsi la figure prépondérante du pôle exécutif et le véritable chef de la majorité parlementaire.

La différence entre la durée du mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective présidentiel (sept ans jusqu’à la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 instituant le quinquennat) et celle de la législatureLégislatureDurée du mandat des députés de l’Assemblée nationale. (cinq ans) donnait ainsi aux électeurs la possibilité de désavouer la majorité présidentielle à l’Assemblée nationale en désignant une majorité hostile au chef de l’État.

Cohabitation et démission présidentielle

La Constitution ne rend pas obligatoire la démission du chef de l’État désavoué au cours d’un scrutin national au suffrage universel direct. Mais, le départ du général de Gaulle, après son échec au référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. du 27 avril 1969, plaidait pour une telle pratique. Au principe de l’irresponsabilité du chef de l’État, inhérent au régime parlementaire mis en place en 1958, a succédé le principe de la responsabilité directe du président devant les électeurs depuis la révision constitutionnelle de 1962.

Cette conception de la fonction présidentielle a cependant été rejetée par le président François Mitterrand en 1986 et 1993. Celui-ci, arguant du fait d’avoir été élu pour un mandat de sept ans par l’ensemble des Français, a décidé de rester en fonction, malgré la défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives du 16 mars 1986 et des 21 et 28 mars 1993. Il estimait que des élections législatives dans le cadre de circonscriptions territoriales ne pouvaient annuler un scrutin à l’échelle du territoire.

Le président Jacques Chirac a fait le même choix après l’échec de la dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire opérée en 1997.

Les cohabitations et leur impact sur les institutions

La cohabitation, longtemps considérée comme improbable, est ainsi devenue fréquente dans la période récente : entre 1986 et 2002, il y a eu trois périodes de cohabitation pour une durée totale de neuf ans.

Toutefois, la durée des deux premières cohabitations et de la troisième sont très différentes. Celles qui ont affecté la fin des deux septennats du président François Mitterrand n’ont duré que deux ans (1986-1988, avec Jacques Chirac comme Premier ministre ; et 1993-1995, avec Edouard Balladur comme Premier ministre). La troisième cohabitation a, en revanche, duré toute une législature, soit cinq années. Le chef de l’État, Jacques Chirac, qui n’avait pas procédé à une dissolution de l’Assemblée nationale lors de son élection en 1995, a décidé d’y recourir en 1997 afin de disposer d’une majorité parlementaire conforme à ses vues pour les cinq dernières années de son mandat. L’échec de la majorité présidentielle à ces élections a eu pour conséquence une période de cohabitation particulièrement longue (1997-2002, avec Lionel Jospin comme Premier ministre).

Par ailleurs, la nature des cohabitations de 1986-1988 et 1993-1995 est différente de celle de 1997-2002. En effet, celle-ci est intervenue après une décision du président modifiant le calendrier électoral contrairement aux deux premières cohabitations. Sa responsabilité politique était alors plus directement engagée.

Si l’opinion publique semble avoir accepté, voire approuvé, la cohabitation, celle-ci a été fortement critiquée après 1997 par les responsables politiques. Ces critiques ont porté sur l’efficacité Gouvernementale – entravée puisque le Gouvernement doit anticiper d’éventuelles critiques du président de la République –, sur la difficulté de procéder à des réformes structurelles d’importance – reportées afin d’éviter les conflits –, et sur le risque d’affaiblissement de la France sur la scène internationale en cas d’opposition entre les deux têtes de l’exécutif.

Les pouvoirs du président de la République en cohabitation

Ainsi, quelles que soient la durée et la nature des différentes cohabitations, celles-ci entraînent systématiquement un effacement temporaire de la fonction présidentielle au profit du Premier ministre.

  • Tout d’abord, le président perd certaines de ses prérogatives par rapport aux périodes de fonctionnement normal du régime.

S’il nomme toujours le chef du Gouvernement, il doit impérativement le choisir dans les rangs de la majorité parlementaire, faute de quoi il devra s’engager dans une épreuve de force avec la nouvelle majorité parlementaire, susceptible de se solder par le vote d’une motion de censure à l’encontre du nouveau Gouvernement.

Le président perd en outre tout pouvoir sur la composition de l’équipe gouvernementale, à l’exception, ce qui n’est pas négligeable, des ministres ayant des responsabilités dans le domaine dit « réservé » du chef de l’État (Défense et Affaires étrangères).

Ensuite, il ne peut plus exiger que le Premier ministre démissionne. La pratique établissant la responsabilité du Premier ministre devant le président de la République n’est pas valable dans ce cas. Les deux chefs de l’exécutif étant de majorités politiques différentes, le Premier ministre n’est alors responsable que devant l’Assemblée nationale conformément à la lettre de la Constitution.

  • Mais le chef de l’État, devenu chef de l’opposition parlementaire, dispose toujours d’importants pouvoirs.

Outre le droit de dissolution, il garde un rôle d’impulsion et de décision dans le domaine dit "réservé".

Il préside le Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. et peut, à ce titre, faire part de ses réserves sur les orientations de la politique gouvernementale.

Il signe les ordonnances et les décrets en Conseil des ministres et dispose du pouvoir de nommer les fonctionnaires civils et militaires de l’État. Ces pouvoirs continuent d’être pleinement exercés par le président de la République et ils obligent le Gouvernement et sa majorité parlementaire à composer avec lui. C’est ainsi que le président François Mitterrand a refusé de signer certaines des ordonnances présentées en Conseil des ministres par le Gouvernement de Jacques Chirac entre 1986 et 1988. Ce dernier avait pourtant obtenu du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. l’autorisation requise par la Constitution pour légiférer par cette voie.

L’usage a également reconnu au chef de l’État, en marge du texte constitutionnel, un droit de regard sur l’ordre du jour du Parlement convoqué en session extraordinaire.

Enfin, le président de la République dispose d’un pouvoir propre incontournable en matière constitutionnelle. Il dispose de l’initiative dans ce domaine et décide de la convocation du Congrès (réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat) ou du corps électoral pour l’approbation des révisions par référendum. Il dispose aussi de l’arme de pouvoir démissionner au moment opportun, pour se représenter ou soutenir un candidat de sa famille politique. Il a le pouvoir, en tant qu’arbitre, de modifier les échéances électorales nationales et de redonner la voix au peuple.

Les cohabitations : un retour au régime parlementaire ?

Cette situation invite à nuancer le propos selon lequel la Ve République deviendrait un authentique régime parlementaire dans les périodes de cohabitation. En effet, le chef de l’État n’est pas tenu à un quelconque devoir de réserve à l’égard de la politique mise en œuvre par le Gouvernement qu’il peut critiquer quand bon lui semble (ce qui a été appelé sa fonction tribunicienne) et il continue d’exercer une part importante des fonctions exécutives.

Dans le même temps, l’Assemblée nationale peut difficilement remettre en cause la responsabilité du Gouvernement qu’elle soutient. Une telle situation, difficilement imaginable, de crise ministérielle pourrait en effet inciter le président de la République à procéder à une dissolution lui permettant, en cas de victoire législative de ses partisans, de mettre un terme à la cohabitation au profit de son camp politique.

Les mesures prises pour éviter d’autres cohabitations

Afin de sortir de cette situation institutionnelle préjudiciable au fonctionnement des pouvoirs publics et présentant un risque d’affaiblissement de la France sur la scène internationale, le Premier ministre et le président de la République ont décidé de réviser la Constitution (loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 2 octobre 2000). Il s’agissait de faire coïncider la durée du mandat présidentiel avec celui des députés, c’est-à-dire cinq ans.

Le législateur a, en outre, adopté la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 15 mai 2001 modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale, afin que l’élection législative de 2002 soit organisée en juin, après l’élection présidentielle, qui a lieu fin avril.

Ces deux réformes ont limité ainsi les risques de cohabitation en prévoyant un renouvellement quasi simultané du mandat présidentiel et de la majorité parlementaire. Le calendrier électoral retenu était justifié par le souci d’éviter que l’élection présidentielle ne devienne secondaire par rapport à l’élection législative, dont la principale fonction demeure ainsi la désignation d’une majorité conforme aux vues du chef de l’État.

Ces modifications favorisent le retour à une pratique présidentialiste des institutions, sans pour autant supprimer toute possibilité de cohabitation. Celle-ci peut toujours se produire en cas de modification du calendrier électoral du fait d’une élection présidentielle anticipée – due au décès ou à la démission du président de la République – ou encore en cas de dissolution de l’Assemblée nationale.

Les cohabitations rappellent en tout état de cause la nature hybride de la Ve République, ni totalement présidentielle, ni totalement parlementaire.

Sur la toile publique

  • La Constitution de 1958

    À cette adresse vous trouverez le texte de la Constitution promulguée le 4 octobre 1958, à jour des dernières révisions constitutionnelles, disponible en anglais, espagnol et allemand, et téléchargeable sous différents formats de fichiers dans sa version française. Il est également possible de consulter les Constitutions de la France depuis 1791 à partir de cette page, et de consulter la Constitution actuelle par titres.
  • La révision de la Constitution et le Congrès

    Sur le site de l’Assemblée nationale, pour chaque révision de la Constitution depuis 1958, vous trouverez tous les travaux préparatoires (examen en commission, discussion en séance plénière de chacune des assemblées...) jusqu’au compte-rendu des débats, au scrutin et au texte adopté par le Congrès. Dans la plupart des cas, des reportages vidéo ou photographiques sont également disponibles.
  • Les révisions constitutionnelles

    Sur le site du Conseil constitutionnel, sont présentées toutes les révisions constitutionnelles intervenues sous la Ve République.
  • Octobre 2013 : 55e anniversaire de la Constitution - discours du président de la République

    Discours prononcé par François Hollande, président de la République, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de 1958
  • Octobre 2013 : le 55e anniversaire de la Constitution -discours du président du Conseil constitutionnel

    Discours de Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de la Ve République

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