Les cohabitations

La cohabitation constitue un phénomène politique complexe et controversé. Certains commentateurs considèrent qu’elle est la marque de la souplesse de nos institutions, tantôt de nature présidentialiste, tantôt de nature parlementaire. D’autres considèrent au contraire qu’elle constitue un dévoiement des institutions pouvant conduire à une dyarchie néfaste au sommet de l’État entre le président de la République et le Premier ministre.

La cohabitation que le général de Gaulle avait déjà envisagé à l’approche des élections législatives de 1967, se définit comme la coexistence d’un président de la République et d’une majorité politique qui lui est opposée à l’Assemblée nationale. Dans ce cadre, le caractère dyarchique (à deux têtes) de l’Exécutif apparaît pleinement, puisque le chef de l’État, élu au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, perd sa fonction de direction de l’Exécutif au détriment du Premier ministre, responsable devant l’Assemblée nationale. Le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. devient ainsi la figure prépondérante du pôle exécutif et le véritable chef de la majorité parlementaire.

La lecture de la constitution en faveur de la prépondérance du président de la République dans les institutions s’oppose sans doute à une telle configuration politique. La cohabitation ne peut, en effet, se produire qu’en cas de désaveu de la majorité présidentielle lors des élections législatives. La pratique gaullienne des institutions plaide en pareil cas pour une démission du chef de l’État, puisque sa responsabilité a ainsi été directement mise en cause par le peuple. Ce ne fut toutefois pas la décision du président François Mitterrand en 1986 et 1993, ni celle du président Jacques Chirac en 1997. La cohabitation, longtemps considérée comme improbable, est ainsi devenue fréquente dans la période récente : entre 1986 et 2002, elle a duré environ neuf ans.

Les origines de la cohabitation

La cohabitation est l’une des conséquences de la révision constitutionnelle de 1962. En faisant du président de la République la pièce centrale de l’édifice institutionnel par son mode d’élection, elle a limité la portée de l’élection législative en lui assignant pour principale fonction la désignation d’une majorité parlementaire conforme aux vues du président.

La différence entre la durée du mandat présidentiel (sept ans jusqu’à la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 instituant le quinquennat) et la durée de la législatureLégislatureDurée du mandat des députés de l’Assemblée nationale. (cinq ans), donne ainsi aux électeurs la possibilité de désavouer la majorité présidentielle à l’Assemblée nationale en y élisant une majorité hostile au chef de l’État.

En pareil cas, l’élection législative redevient l’élection centrale du système institutionnel puisqu’elle « efface » en quelque sorte la légitimité que le président de la République tire du précédent scrutin. Celui-ci n’a dès lors d’autre choix que de se démettre ou de nommer une équipe ministérielle qui puisse obtenir la confiance de la nouvelle majorité parlementaire.

L’attitude du chef de l’État en cas de cohabitation

La constitution ne rend pas obligatoire la démission du chef de l’État désavoué au cours d’un scrutin national au suffrage universel direct. Mais, le départ du Général de Gaulle, après son échec au référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. du 27 avril 1969, plaide pour une telle pratique. Au principe de l’irresponsabilité du chef de l’État inhérent au régime parlementaire mis en place en 1958, a ainsi succédé le principe de la responsabilité directe du président devant les électeurs depuis la révision constitutionnelle de 1962.

Cette conception de la fonction présidentielle a été rejetée par le président François Mitterrand en 1986. Celui-ci, arguant du fait d’avoir été élu pour un mandat de sept ans par l’ensemble des Français, a décidé de rester en fonction malgré la défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives du 16 mars de la même année. Dans son message au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. du 8 avril 1986, le président Mitterrand a justifié ce choix en rappelant le caractère parlementaire du régime et en écartant la mise en jeu de la responsabilité du chef de l’État du fait du résultat des élections législatives : « Depuis 1958 et jusqu’à ce jour, le président de la République a pu remplir sa mission en s’appuyant sur une majorité et un gouvernement qui se réclamaient des mêmes options que lui. Tout autre, nul ne l’ignore, est la situation issue des dernières élections législatives. Pour la première fois la majorité parlementaire relève de tendances politiques différentes de celles qui s’étaient rassemblées lors de l’élection présidentielle, ce que la composition du Gouvernement exprime comme il se doit. (...) Je rappellerai seulement que la constitution attribue au chef de l’Etat des pouvoirs que ne peut en rien affecter une consultation électorale où sa fonction n’est pas en cause. »

C’est cette lecture des institutions qui a de nouveau prévalu au cours de la deuxième cohabitation, après la défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives des 5 et 12 juin 1988. Elle a, enfin, de nouveau été mise en avant par le président Jacques Chirac après l’échec de la dissolution opérée en 1997.

Des cohabitations différentes ?

La troisième cohabitation connaît d’importantes différences par rapport aux deux cohabitations précédentes. Celles-ci se sont, en effet, produites sans que les échéances électorales n’aient été modifiées par une décision du chef de l’État.

Par ailleurs, la durée des deux premières cohabitations et de la troisième sont très différentes. Celles qui ont affecté la fin des deux septennats du président François Mitterrand n’ont duré que deux ans. La troisième cohabitation a, en revanche, duré toute une législature, soit cinq années. Le chef de l’État, qui n’avait pas procédé à une dissolution lors de son élection en 1995 a décidé d’y recourir en 1997, afin de disposer d’une majorité parlementaire conforme à ses vues pour les cinq dernières années de son mandat. L’échec de la majorité présidentielle à ces élections a eu pour conséquence une période de cohabitation particulièrement longue.

Dans le même temps, la responsabilité politique du chef de l’État était directement engagée par sa décision de modifier le calendrier électoral en provoquant une élection législative anticipée.

Les conséquences sur le fonctionnement des institutions

Si l’opinion publique semble avoir accepté, voire approuvé, la cohabitation, celle-ci a été fortement critiquée après 1997 par les responsables politiques. Ces critiques ont porté sur l’efficacité gouvernementale (qui est entravée puisque le Gouvernement doit anticiper d’éventuelles critiques du président de la République), sur la mise en place de réformes structurelles d’importance (qui sont reportées afin d’éviter les conflits) et sur l’image et la position de la France au niveau international (dans le cas d’une opposition entre les deux têtes de l’Exécutif).

Ainsi, quelles que soient la durée et la nature des différentes cohabitations, celles-ci entraînent systématiquement un effacement temporaire de la fonction présidentielle au profit du Premier ministre.

Tout d’abord, le président perd certaines de ses prérogatives par rapport aux périodes de fonctionnement normal du régime. S’il nomme toujours le chef du Gouvernement, il doit impérativement le choisir dans les rangs de la majorité parlementaire. Mais rien ne l’y oblige sinon la sagesse politique, le président ne pouvant dans un contexte défavorable pour lui s’engager dans une épreuve de force avec la nouvelle majorité parlementaire. Il perd tout pouvoir sur la composition de l’équipe gouvernementale, à l’exception, ce qui n’est pas négligeable, des ministres ayant des responsabilités dans le domaine dit « réservé » du chef de l’État (Défense et Affaires étrangères). Ensuite, le président ne peut plus exiger que le Premier ministre démissionne. La pratique établissant la responsabilité du Premier ministre devant le président de la République, n’est pas valable dans ce cas. Les deux chefs de l’Exécutif étant de majorités politiques différentes, le Premier ministre n’est alors responsable que devant l’Assemblée nationale conformément à la lettre de la constitution.

Mais le chef de l’État, devenu chef de l’opposition parlementaire, dispose toujours d’importants pouvoirs. Outre le droit de dissolution, il garde un rôle d’impulsion et de décision dans le domaine dit « réservé », c’est à dire la défense et la diplomatie. Il préside le Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. et peut, à ce titre, faire part de ses réserves sur les orientations de la politique gouvernementale. Il signe les ordonnances et les décrets en Conseil des ministres et dispose du pouvoir de nommer les fonctionnaires civils et militaires de l’État. Ces pouvoirs continuent à être pleinement exercés par le président de la République et ils obligent le Gouvernement et sa majorité parlementaire à composer avec lui. C’est ainsi que le président François Mitterrand a refusé de signer certaines des ordonnances présentées en Conseil des ministres par le Gouvernement de Jacques Chirac. Ce dernier avait pourtant obtenu du Parlement l’autorisation requise par la constitution pour légiférer par cette voie.

L’usage a également reconnu au chef de l’État, en marge du texte constitutionnel, un droit de regard sur l’ordre du jour du Parlement convoqué en session extraordinaire. Enfin, le président de la République dispose d’un pouvoir propre incontournable en matière constitutionnelle. Il dispose de l’initiative dans ce domaine et décide de la convocation du Congrès (réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat) ou du corps électoral pour l’approbation des révisions par référendum. Il dispose aussi de l’arme de pouvoir démissionner au moment opportun, pour se représenter ou soutenir un candidat de sa familleFamilleGroupe de personnes liées par des liens de filiation et d’alliance. politique. Il a le pouvoir, en tant qu’arbitre, de « siffler la fin de la partie ».

Cette situation invite à nuancer le propos selon lequel la VeRépublique deviendrait un authentique régime parlementaire dans les périodes de cohabitation. En effet, le chef de l’État n’est pas tenu à un quelconque devoir de réserve à l’égard de la politique mise en oeuvre par le Gouvernement qu’il peut critiquer quand bon lui semble (ce qui a été appelé sa fonction tribunicienne) et il continue d’exercer une part importante des fonctions exécutives.

Dans le même temps, l’Assemblée nationale peut difficilement remettre en cause la responsabilité du Gouvernement qu’elle soutient. Une telle situation, difficilement imaginable, de crise ministérielle pouvant inciter le président de la République à procéder à une dissolution lui permettant de mettre un terme à la cohabitation, qui lui est, par définition, défavorable.

Afin de sortir de cette situation institutionnelle préjudiciable au fonctionnement des pouvoirs publics et présentant un risque d’affaiblissement de la France sur la scène internationale, le Premier ministre et le président de la République ont décidé de réviser la constitution. Il s’agissait de faire coïncider la durée du mandat présidentiel avec celui des députés, c’est-à-dire cinq ans. Le Législateur a, en outre, adopté une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale, afin que l’élection législative prévue en 2002 soit organisée après l’élection présidentielle. Ces deux réformes limitent ainsi les risques de cohabitation en prévoyant un renouvellement quasi-simultané du mandat présidentiel et de la majorité parlementaire. Le calendrier électoral retenu est justifié par le souci d’éviter que l’élection présidentielle ne devienne secondaire par rapport à l’élection législative, dont la principale fonction demeure ainsi la désignation d’une majorité conforme aux vues du chef de l’État.

Ces modifications favorisent le retour à une pratique présidentialiste des institutions, sans pour autant supprimer toute possibilité de cohabitation. Celle-ci peut toujours se produire en cas de modification du calendrier électoral du fait d’une élection présidentielle anticipée – due au décès ou à la démission du président de la République – ou encore en cas de dissolution de l’Assemblée nationale. Du fait aussi que nul ne peut prévoir avec une quasi-certitude les réactions du corps électoral. Les cohabitations rappellent en tout état de cause la nature hybride de la Ve République, ni présidentielle, ni parlementaire.

mis à jour le 2 03 2009

Dialoguer avec la rédaction

• Voir aussi
  • Rapport du Médiateur : une administration encore mal perçue
  • Projet de loi organique et projet de loi relatifs à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution
  • La réforme constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République
  • Le Médiateur et vous : l’espace d’échanges et de réflexions sur les droits
  • A l’origine des lois de financement de la sécurité sociale
•