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Comment caractériser le régime politique de la Ve République ?

le 2 01 2014

La Ve République échappe aux typologies classiques des différents régimes démocratiques. Conçue à l’origine comme un régime parlementaire dans lequel les pouvoirs de l’exécutif sont renforcés, elle est devenue un régime de type semi-présidentialiste depuis le référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. de 1962 qui a instauré l’élection du président de la République au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct.

La Ve République apparaît donc comme un régime hybride présentant simultanément des caractéristiques propres au régime présidentiel et au régime parlementaire. C’est cette originalité de notre Constitution qui explique l’effacement temporaire de la fonction présidentielle au profit du Premier ministre dans les périodes dites de cohabitation.

1958 : un régime parlementaire « rationalisé »

Les institutions présentaient, à l’origine, les caractéristiques d’un véritable régime parlementaire conforme à la tradition républicaine française, sous réserve de certaines innovations tendant à « rationaliser » le parlementarisme.

On appelle parlementarisme rationalisé l’ensemble des dispositions définies par la Constitution de 1958 ayant pour but d’encadrer les pouvoirs du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. afin d’accroître les capacités d’action du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale..

  • Les principes de départ

La Constitution de 1958 répond d’abord aux exigences de la loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 3 juin 1958. Cette loi confiait au gouvernement de Gaulle, dernier gouvernement de la IVe République, le pouvoir de réviser la Constitution. Elle prévoyait le maintien d’un régime parlementaire, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, qui pouvait le renverser. Le ministre de la Justice, Michel Debré, lors de la présentation du projet de Constitution devant le Conseil d’État le 27 août 1958, a insisté sur le respect de cette condition.

Il a, par ailleurs, clairement précisé les intentions des rédacteurs de la nouvelle Constitution dont le but était de rompre avec l’instabilité ministérielle caractéristique du régime d’assemblée, sans pour autant instituer un régime présidentiel : « À la confusion des pouvoirs dans une seule assemblée, à la stricte séparation des pouvoirs avec priorité au chef de l’État, il convient de préférer la collaboration des pouvoirs : un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable devant le second, entre eux un partage des attributions donnant à chacun une semblable importance dans la marche de l’État et assurant les moyens de résoudre les conflits qui sont, dans tout système démocratique, la rançon de la liberté. »

  • Le régime mis en place

La nature véritable du régime défini par la Constitution de 1958 est bien un régime parlementaire.

En effet, l’article 50 pose clairement le principe de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. Il impose sa démission en cas d’adoption par celle-ci d’une motion de censure ou de vote négatif sur son programme ou sur une déclaration de politique généraleDéclaration de politique généraleActe par lequel le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale ou demande une approbation au Sénat en présentant son programme de gouvernement.. De plus, le texte ne prévoit pas de séparation stricte des pouvoirs : le Gouvernement dispose de l’initiative législative ; l’Assemblée nationale peut renverser le Gouvernement ; le chef de l’État dispose du pouvoir de dissoudre cette chambre.

La Constitution de 1958 ne met donc pas en place de régime présidentiel. Elle ne prévoyait pas, à l’origine, l’élection du président de la République au suffrage universel direct, qui est la principale caractéristique du régime présidentiel.

Elle entendait également rompre avec le régime d’assemblée. Il s’agissait d’éviter l’instabilité ministérielle et de préserver le Gouvernement d’un accroissement des prérogatives du Parlement à son détriment. Pour ce faire, la Constitution a strictement encadré les prérogatives de législation et de contrôle des deux chambres composant le Parlement au profit du gouvernement.

Le domaine de la loi est désormais limité aux seules matières énumérées par la Constitution (art. 34). Le champ du pouvoir réglementaire détenu par le Gouvernement s’en trouve ainsi étendu à toutes les autres matières. Il s’agit d’une évolution très importante, car la loi pouvait jusque-là traiter de toutes les questions et s’imposait systématiquement au pouvoir réglementaire.

De même, l’institution d’un contrôle de constitutionnalitéConstitutionnalitéQualité de ce qui est conforme à la Constitution des lois et des règlements des assemblées, c’est-à-dire la vérification de leur conformité à la Constitution, constitue une remise en cause du caractère incontestable de la loi. Elle permet de garantir la pérennité de l’équilibre des pouvoirs mis en place par le constituant en 1958 en sanctionnant d’éventuelles velléités du Parlement de conforter ses prérogatives au détriment de l’exécutif.

On peut citer aussi, comme outils permettant de limiter et de « rationaliser » l’action du Parlement, la maîtrise à l’origine par le Gouvernement de l’ordre du jour des deux chambres (depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Gouvernement n’en définit plus qu’une partie), la faculté pour ce dernier dans certains cas de légiférer par ordonnances ou encore la suppression de l’interpellation, qui avait provoqué de nombreuses crises ministérielles sous les Républiques précédentes.

De même, l’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et le mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective parlementaire marque une séparation stricte entre le personnel gouvernemental et les parlementaires. En effet, dans les régimes précédents, les fonctions exécutives étaient systématiquement exercées par des parlementaires qui conservaient, pendant leurs fonctions ministérielles, leur droit de vote dans leur chambre d’origine.

Dans cette perspective, la Constitution a aussi accru la légitimité du président de la République en modifiant le régime de son élection par rapport aux deux Républiques précédentes. Le chef de l’État devait ainsi être élu, non plus par les seuls parlementaires, mais par un collège électoral élargi aux représentants des collectivités locales (départements et communes).

1962 : un régime semi-présidentiel

La modification du mode d’élection du président de la république devait profondément modifier cet équilibre institutionnel en consacrant la prépondérance du chef de l’État au sein des institutions. La légitimité renforcée du président de la République en fait ainsi la véritable clé de voûte du système politique, alors que son droit de dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire limite la possibilité pour l’Assemblée nationale de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Il est en effet clair que la légitimité du chef de l’État est désormais supérieure à celle des députés, puisque ceux-ci sont élus dans le cadre de circonscriptions limitées et qu’ils sont divisés en différents groupes politiques. Le chef de l’État, quant à lui, est élu par l’ensemble des citoyens et représente ainsi l’ensemble des Français, quelles que soient leurs tendances politiques.

L’équilibre des pouvoirs conçu par le constituant de 1958 connaît de profondes modifications, consacrées par l’usage plus que par l’application littérale des textes constitutionnels.

Ainsi, le vote de confiance sur le programme de l’équipe gouvernementale par l’Assemblée nationale a perdu son caractère systématique à compter de 1962. L’article 49 de la Constitution dispose sur ce point que « le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres., engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ». Cette disposition visait à réformer les mécanismes de l’investiture gouvernementale, particulièrement contraignants sous la IVe République, puisqu’ils donnaient lieu à un double vote. Le président du Conseil nommé par le président de la République devait solliciter une première fois la confiance des parlementaires, puis se présenter à nouveau devant eux avec l’ensemble de l’équipe ministérielle. L’investiture dépendait ainsi davantage de la composition politique du Gouvernement que de son programme d’action, ce qui devait contribuer au discrédit du régime.

La nouvelle procédure retenue par la Constitution de 1958 prévoyait deux mécanismes distincts. Une fois le Premier ministre désigné et les autres membres du gouvernement nommés sur sa proposition par le président de la République, la nouvelle équipe devait solliciter la confiance de l’Assemblée nationale sur son programme. Le Premier ministre ayant, par ailleurs, la possibilité de solliciter cette confiance ultérieurement, en demandant un vote des députés sur une déclaration de politique générale.

Le renforcement de la légitimité du président de la République intervenu à compter de 1962 a modifié l’interprétation de cet article de la Constitution. L’usage selon lequel le Premier ministre ne procède que du seul président de la République s’est ainsi imposé en dehors des périodes de cohabitation. L’engagement de responsabilité du gouvernement après sa désignation est devenue facultative : certains gouvernements sont ainsi entrés en fonction sans solliciter la confiance de l’Assemblée nationale, d’autres ont procédé à une déclaration de politique générale, sans qu’elle soit pour autant nécessairement suivie d’un vote.

Cette lecture de la Constitution a également eu pour conséquence une rupture avec la tradition républicaine, qui voulait que le chef du Gouvernement soit toujours issu du Parlement. Le choix de Georges Pompidou en 1962 devait ainsi marquer la prééminence du chef de l’État dans la désignation de l’équipe gouvernementale. En nommant à cette fonction un de ses collaborateurs personnels qui n’avait jamais exercé de mandat parlementaire, il signifiait à l’Assemblée nationale, qu’elle n’avait plus de rôle à jouer dans la désignation du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre..

Parallèlement, le principe de la responsabilité du Premier ministre devant le président de la République a été consacré, en marge du texte constitutionnel, par l’usage. Le chef de l’État a ainsi exigé à plusieurs reprises la démission du gouvernement sans que l’Assemblée nationale n’ait pour autant adopté de motion de censure. Ce fut le cas pour la démission de Michel Debré en avril 1962, celle de Jacques Chaban Delmas en juillet 1972, celle de Pierre Mauroy en juillet 1984, celle de Michel Rocard en mai 1991 et celle d’Édith Cresson en avril 1992.

Cette responsabilité du Gouvernement devant le chef de l’État constitue l’une des caractéristiques du fonctionnement de la Ve République.

Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle devait ainsi préciser sa conception respective de la fonction présidentielle et de celle du Premier ministre : « Il est normal chez nous que le président de la République et le Premier ministre ne soient pas un seul et même homme. Certes, on ne saurait accepter qu’une dyarchie existât au sommet. Mais, justement, il n’en est rien. [...] Le président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’État. Mais, précisément, la nature, l’étendue, la durée de sa tâche impliquent qu’il ne soit pas absorbé, sans relâche et sans limite, par la conjoncture, politique, parlementaire, économique et administrative. Au contraire, c’est là le lot, aussi complexe et méritoire qu’essentiel, du Premier ministre français. »

Dans ce contexte, le caractère parlementaire du régime est devenu moins important. En effet, le président de la République apparaît comme le véritable chef de l’exécutif mais n’est pas responsable devant le Parlement. De même, si le gouvernement est en droit responsable devant l’Assemblée nationale, il ne l’est en fait que devant le président de la République.

La majorité parlementaire a désormais pour vocation première le soutien de la politique présidentielle. L’élection législative est ainsi devenue une élection confirmant le résultat de l’élection présidentielle et dont la principale fonction est l’élection d’une majorité acquise au président lui donnant les moyens de gouverner.

La notion de majorité présidentielle s’est ainsi peu à peu imposée, alors qu’elle était inconcevable sous la IIIe et la IVe République. Le chef de l’État n’interférait pas alors dans les relations entre le Gouvernement et la majorité parlementaire en dehors de la nomination du président du Conseil (Premier ministre d’alors).

Les cohabitations : un retour au régime parlementaire ?

L’absence de coïncidence entre la durée du mandat présidentiel et celle de l’Assemblée nationale, avant la révision constitutionnelle relative au quinquennat, est venue remettre en cause cet équilibre institutionnel. La défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1986, 1993 et 1997 a ainsi eu pour conséquence le retour à un fonctionnement parlementaire du régime. En effet, si le président de la République est désavoué aux élections législatives et ne démissionne pas, il ne peut nommer un Premier ministre dépourvu de majorité parlementaire. Il doit donc nécessairement le désigner au sein de cette dernière.

Le chef de l’État perd ainsi sa fonction de chef de l’exécutif, la légitimité issue de l’élection présidentielle ayant été en quelque sorte effacée par celle provenant des élections législatives.

Dans ce cas de figure, le chef du Gouvernement n’est donc plus responsable devant le président de la République. Il ne peut gouverner qu’en s’appuyant sur l’Assemblée nationale qui redevient ainsi la seule et unique source de légitimité du Gouvernement. Il est toutefois difficile pour cette assemblée de mettre en cause la responsabilité de l’équipe gouvernementale. En effet, le président de la République, devenu le chef de l’opposition parlementaire, pourrait tirer parti des désaccords entre la majorité parlementaire et le Gouvernement et procéder à une dissolution et à de nouvelles élections législatives.

Le retour au fonctionnement parlementaire dans les périodes de cohabitation ne signifie donc pas que le rôle des assemblées parlementaires soit plus important que dans les périodes de fonctionnement normal du régime. La cohabitation renforce les contraintes issues du fait majoritaire.

Par ailleurs, le chef de l’État conserve en cas de cohabitation des prérogatives plus importantes que celles qu’il détenait sous les Républiques précédentes. Il a ainsi un pouvoir de décision autonome dans les affaires relevant du « domaine réservé », c’est-à-dire en matière diplomatique et militaire. Il conserve également la présidence du conseil des ministres et le pouvoir de nomination des fonctionnaires civils et militaires de l’État. L’usage a également reconnu au président un droit de regard sur l’ordre du jour des sessions extraordinaires des assemblées parlementaires.

C’est aussi l’usage qui lui a conféré le pouvoir de s’opposer à la promulgationPromulgationActe par lequel une loi votée devient exécutoire. Consiste en un décret signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre et les ministres chargés de l’application de la loi. des ordonnances, malgré l’accord du Parlement (ex : François Mitterrand lors de la première cohabitation entre 1986 et 1988).

Ces pouvoirs importants du chef de l’État dans les périodes de cohabitation n’ont aucun équivalent dans le régime parlementaire : le rôle du chef de l’État y est en effet limité à l’authentification des actes du chef du Gouvernement et les pouvoirs qu’il détient par la Constitution ont une portée plus symbolique que réelle. Cette situation institutionnelle rappelle en tout état de cause la nature hybride de la Ve République, qui n’est ni présidentielle, ni parlementaire.

Sur la toile publique

  • La Constitution de 1958

    À cette adresse vous trouverez le texte de la Constitution promulguée le 4 octobre 1958, à jour des dernières révisions constitutionnelles, disponible en anglais, espagnol et allemand, et téléchargeable sous différents formats de fichiers dans sa version française. Il est également possible de consulter les Constitutions de la France depuis 1791 à partir de cette page, et de consulter la Constitution actuelle par titres.
  • La révision de la Constitution et le Congrès

    Sur le site de l’Assemblée nationale, pour chaque révision de la Constitution depuis 1958, vous trouverez tous les travaux préparatoires (examen en commission, discussion en séance plénière de chacune des assemblées...) jusqu’au compte-rendu des débats, au scrutin et au texte adopté par le Congrès. Dans la plupart des cas, des reportages vidéo ou photographiques sont également disponibles.
  • Les révisions constitutionnelles

    Sur le site du Conseil constitutionnel, sont présentées toutes les révisions constitutionnelles intervenues sous la Ve République.
  • Octobre 2013 : 55e anniversaire de la Constitution - discours du président de la République

    Discours prononcé par François Hollande, président de la République, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de 1958
  • Octobre 2013 : le 55e anniversaire de la Constitution -discours du président du Conseil constitutionnel

    Discours de Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de la Ve République

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