L’évolution des institutions : vers une VIe République ?| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

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L’évolution des institutions : vers une VIe République ?

le 2 03 2009

La France contemporaine a connu un grand nombre de régimes politiques et de Constitutions différentes.

Certaines d’entre-elles n’ont eu qu’une existence théorique (ex : Constitution de 1793), d’autres une existence très brève (Constitution de 1848, abrogée dès 1852, ou celle de 1946, remplacée par la Constitution actuelle après seulement douze années).

D’autres textes, au contraire, se singularisent par leur durée. Les lois constitutionnelles de 1875 ont ainsi été en vigueur jusqu’en 1940. Il est vrai qu’elles ont été largement modifiées par la pratique sans qu’aucune révision constitutionnelle n’intervienne, ce qui explique leur longévité.

La Constitution de 1958 se distingue également par sa durée. Mais, à la différence des lois constitutionnelles de 1875, elle a fait l’objet d’un nombre important de révisions, puisqu’elle a été modifiée à 15 reprises. Le rythme des révisions s’est d’ailleurs considérablement accéléré. De cinq révisions entre 1958 et 1992 (soit 35 années), on est ainsi passé à dix révisions entre 1992 et 2000 (soit 9 années). Certains y voient le signe d’un affaiblissement du texte constitutionnel, d’autres considèrent, au contraire, que cette instabilité est une contrepartie inévitable de la durée.

Quoi qu’il en soit, ces modifications répétées du texte constitutionnel nourrissent le débat sur le changement de Constitution. Les uns plaident pour un aménagement limité. D’autres, au contraire, souhaitent une modification plus radicale du cadre institutionnel, passant par l’instauration d’une VI ème République.

Au sujet du pouvoir exécutif

Le principal problème posé par les institutions actuelles tient au partage des prérogatives entre le Président de la République et le Premier ministre.

Dans le régime parlementaire, le chef de l’État a le pouvoir de nommer le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., mais il laisse à l’Assemblée nationale le soin d’investir l’équipe gouvernementale et de contrôler son action en mettant éventuellement en cause sa responsabilité. Il est donc logique que les fonctions de chef de l’État et de chef du Gouvernement soient distinctes.

L’élection du chef de l’État au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct à compter de 1962 a modifié l’équilibre institutionnel au détriment du Premier ministre, à l’exception des périodes de cohabitation.

En période "normale"

En effet, en période de fonctionnement normal des institutions de la Ve République, le Gouvernement procède du seul Président de la République. Il en résulte une situation peu confortable pour le Premier ministre, puisque celui-ci est davantage un coordonateur de l’action gouvernementale et de la majorité parlementaire, que le véritable leader de l’exécutif. Il est ainsi responsable de son action devant deux autorités issues du suffrage universel. Certains commentateurs le comparent à un véritable "fusible", contraint à la démission en cas de crise politique majeure ou d’usure de l’Exécutif devant l’opinion.

Dans le même temps, l’irresponsabilité du Président de la République et son pouvoir de dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire de l’Assemblée nationale lui donnent une position éminemment favorable au sein des institutions. Ces prérogatives étaient justifiées dans le cadre du régime parlementaire mis en place en 1958, mais elles sont plus discutables depuis l’élection du Président au suffrage universel direct. Elles font du chef de l’État une autorité dotée de larges pouvoirs, sans qu’aucun véritable contrepouvoir ne puisse intervenir à son encontre.

En période de cohabitation

En revanche, en période de cohabitation, le Premier ministre procède de la seule majorité parlementaire. Mais le chef de l’État, s’il perd sa fonction de direction supérieure de l’Exécutif, n’en conserve pas moins des prérogatives essentielles (ex : "domaine réservé" de la diplomatie et de la défense, nominations des fonctionnaires civils et militaires de l’État, signature des actes délibérés en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres.).

Cette situation conduit à l’existence d’une véritable dyarchie (gouvernement à deux têtes) au sommet de l’État. Dans ce cadre, le Président de la République devient le chef de l’opposition parlementaire et perd son statut de "clé de voûte des institutions", tandis que le Premier ministre est obligé de composer en permanence avec lui pour pouvoir mettre en oeuvre le programme qu’il a défini en accord avec la majorité parlementaire.

Le quinquennat et ses conséquences sur les institutions

Afin de diminuer le risque des cohabitations, la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 a réduit à cinq ans la durée du mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective présidentiel. Une réforme législative a, par ailleurs, prévu que les élections législatives devaient avoir lieu en juin 2002 succédant ainsi à l’élection du Président de la République prévue en mai. L’élection législative a ainsi pour fonction première de confirmer le résultat de l’élection présidentielle en permettant au Président de bénéficier d’une majorité conforme à ses vues pour la durée de son mandat.

Ces réformes n’écartent cependant pas tout risque de cohabitation, puisque le calendrier électoral peut toujours être modifié par une dissolution ou une cessation anticipée du mandat présidentiel (pour cause de décès ou de démission).

Elles soulèvent en outre des questions importantes relatives à l’équilibre des institutions :

  • l’alignement de la durée du mandat présidentiel sur celle du mandat des députés renforce l’ambiguïté du rôle du Premier ministre. Le chef de l’État apparaît désormais comme le véritable chef de la majorité parlementaire ;
  • la chronologie retenue pour les élections (élection présidentielle puis législative) confirme pour sa part la position subordonnée de l’Assemblée nationale au sein des institutions. Sa principale fonction étant de recevoir une majorité qui permette au chef de l’État de réaliser son programme.

Les réformes possibles

La clarification durable de nos institutions impliquerait des changements d’ampleur, qui conduiraient à modifier en profondeur le régime politique. Deux voies apparaissent possibles : le renforcement du caractère présidentiel du régime ou le retour à une pratique plus strictement parlementaire.

Dans le premier cas, l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct serait maintenue, mais la fonction de Premier ministre serait supprimée. Les ministres procéderaient ainsi directement du Président.

Un tel modèle institutionnel suppose parallèllement un renforcement de la séparation des pouvoirs. L’indépendance de la Justice devrait impérativement être renforcée et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. devrait retrouver un rôle plus important, tant en termes de législation que de contrôle. Dans un tel schéma institutionnel, le droit de dissolution et la faculté pour l’Assemblée de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement devraient être supprimés ou davantage encadrés.

Dans le second cas, le Premier ministre deviendrait le véritable chef de l’Exécutif. Il devrait, pour ce faire, obtenir la confiance de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale. Une telle situation impose de supprimer l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct en revenant à une élection par un corps électoral restreint. Pour cette raison, elle semble peu pratiquable, car elle pourrait être perçue comme une remise en cause du droit actuellement reconnu aux citoyens de désigner directement le Président de la République.

Le pouvoir législatif

Les problèmes soulevés

La question de sa revalorisation revient de manière récurrente sous la Ve République. Il est vrai que les mécanismes du parlementarisme rationalisé mis en place en 1958, conjugués avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962, ont considérablement diminué le rôle des assemblées. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement après sa nomination a perdu son caractère systématique, celui-ci procédant désormais du seul chef de l’État, et sa responsabilité n’a plus été mise en cause depuis 1962, du fait du risque de dissolution encouru par l’Assemblée nationale.

Dans le même temps, le Gouvernement dispose de la maîtrise de la procédure législative :

  • il contrôle l’ordre du jour des assemblées ;
  • il a le droit d’initiative ;
  • il peut contourner d’éventuelles oppositions des parlementaires en engageant la responsabilité du Gouvernement sur un texte en application de l’article 49-3 de la Constitution qui permet son adoption sans débats.

Parallèlement, l’importance croissante du droit communautaire renforce la marginalisation du Parlement. Il n’est en effet pas associé aux négociations communautaires, qui sont d’ordre intergouvernemental, alors que les actes communautaires ont une valeur supérieure à la loi.

Les révisions déjà opérées

Plusieurs révisions constitutionnelles ont d’ores et déjà été effectuées, afin de revaloriser les droits du Parlement.

La première réforme, en 1974, avait pour but de renforcer les droits de l’opposition. Elle donnait à soixante parlementaires le droit de saisir le Conseil constitutionnel afin de faire respecter la conformité des lois par rapport à la Constitution et aux principes constitutionnels.

En 1995, une seconde révision a institué une session (période pendant laquelle le Parlement se réunit pour délibérer) unique de neuf mois en lieu et place des deux sessions de trois mois qui existaient précédemment. Elle a accrû aussi le droit d’initiative des parlementaires en réservant une séance par mois à l’examen des propositions de loi qu’ils ont déposées.

Enfin, les révisions opérées en 1992 et 1999, avant la ratification respective des traités de Maastricht et d’Amsterdam, ont accrû le droit de regard des assemblées sur les projets d’acte communautaire. Elles prévoient leur consultation systématique sur les projets qui relèvent du domaine législatif. Les assemblées ont ainsi la possibilité d’adopter des résolutions, sur lesquelles le Gouvernement peut s’appuyer, dans le cadre des négociations communautaires pour faire valoir le point de vue exprimé par les parlementaires.

2008 : une réforme de grande ampleur

Le 12 juillet 2007, à Épinal, Nicolas Sarkozy annonce quelques pistes pour une réforme constitutionnelle afin d’adapter les institutions aux exigences d’une démocratie moderne. Il confie à un Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par Édouard Balladur, ancien Premier ministre, et formé de responsables politiques et de constitutionnalistes venus d’horizons divers, le soin de lui remettre des propositions dans ce sens. Une des principales missions confiées au comité est le rééquilibrage des rapports entre le Parlement et l’exécutif qui, du fait des pratiques du général de Gaulle et de ses successeurs, de l’instauration du quinquennat et de la construction communautaire n’ont fait que se renforcer au profit du second. Les travaux du comité ont servi de guide à la rédaction d’un projet de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution., adopté par le Congrès le 21 juillet 2008 et promulgué le 23 juillet, sous le titre de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République. Cette réforme de grande ampleur (plus de 40 articles de la Constitution sont modifiés ou ajoutés) accroît singulièrement les pouvoirs du Parlement au point que certains commentateurs redoutent la fin du parlementarisme rationalisé, gage de stabilité depuis 1958. En premier lieu, le Parlement va désormais maîtriser plus de la moitié de son ordre du jour : deux semaines par mois, une semaine devant être réservée au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, un jour de séance par mois étant réservé à un ordre du jour arrêté par les groupes de l’opposition. Le nombre des commissions permanentes pourra être porté à huit (au lieu de six). Seconde innovation majeure : les textes discutés en séance publique seront ceux adoptés en commission et non plus ceux dans la version retenue par le gouvernement (à l’exception des projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale et des projets de révisions constitutionnelles). Le Parlement se prononçant désormais sur les textes émanant des commissions obligera le gouvernement à être très attentif à la rédaction des projets de loi et à une plus grande concertation avec sa majorité. Textes qui, par ailleurs, ne seront présentés en séance publique qu’après un délai de six semaines pour les projets et de deux semaines pour les propositions à compter de leur dépôt, ce qui permettra un véritable examen en commissions. Troisième innovation majeure, l’usage de l’article 49-3 sera limité aux projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale et à un seul texte par session. L’exécutif se prive ainsi d’une des armes principales du parlementarisme rationalisé. Privation toutefois limitée tant que le fait majoritaire sera la règle, mais qui peut se révéler contraignante en cas de majorité divisée. Afin de mieux associer le Parlement à la construction communautaire, dans laquelle l’exécutif a consolidé sa position, la loi constitutionnelle renforce le droit de regard du Parlement sur les projets et propositions d’actes communautaires qui devront être transmis aux commissions parlementaires chargées des affaires européennes. Le Parlement pourra ainsi voter des résolutions afin que le gouvernement défende ses conclusions. Ces innovations sont importantes, mais le rôle du Parlement ne sera revalorisé que si les parlementaires s’emparent de ces nouvelles dispositions ce qui suppose un investissement total d’autant plus difficile à tenir que nombre d’entre eux ont aussi des responsabilités locales.

Le Sénat

Ces modifications posent la question du rôle du Sénat dans les institutions futures. Notre système institutionnel n’étant pas fédéral, l’existence d’une seconde chambre n’est pas obligatoire, car les collectivités locales françaises n’exercent aucune prérogative relevant de la souveraineté nationale.

Son intérêt principal,qui n’est pas mince, réside dans l’amélioration de la législation, puisque le bicamérisme (existence de deux chambres parlementaires) accentue le caractère contradictoire des débats dans la procédure législative.

Certaines réformes de l’institution sénatoriale semblent indispensables. Il est vrai qu’elles ont été différées suite à l’échec du référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. de 1969. Il prévoyait la modification des pouvoirs du Sénat par sa fusion avec le Conseil économique et social et par la suppression de ses pouvoirs législatifs. Sans aller aussi loin, le raccourcissement de la durée du mandat des sénateurs et l’augmentation de leur nombre dans le but d’améliorer la représentativité de la seconde chambre par la réforme du 30 juillet 2003 constituent déjà une évolution remarquable, que pourrait compléter une modification du mode de scrutin sénatorial.

L’autorité judiciaire

Les réformes

D’importantes réformes ont d’ores et déjà été conduites. Les conditions dans lesquelles les parlementaires et les membres du Gouvernement peuvent être poursuivis ont été allégées au cours des révisions constitutionnelles de 1993 et de 1995. Elles ont institué la Cour de Justice de la République et assoupli le régime de l’inviolabilité parlementaire, qui permet les poursuites pénales, à l’encontre des députés et des sénateurs, après l’accord du Bureau de l’assemblée dont ils sont membres.

Un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. constitutionnelle a par ailleurs été adopté par les deux assemblées les 6 octobre et 18 novembre 1998 dans le but de renforcer l’indépendance de la magistrature. Le projet augmentait les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, notamment en matière de nomination des magistrats. Le Président de la République ayant rapporté le décret convoquant le Congrès pour ratifier cette réforme, celle-ci a été reportée sine die suite aux nombreuses critiques formulées à l’encontre de l’affaiblissement de l’autorité hiérarchique de l’Exécutif à l’égard des magistrats du ParquetParquet(ou Ministère public) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux..

Les partisans de réformes de plus grande ampleur plaident pour la poursuite du mouvement de renforcement de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Un consensus semble néanmoins se dégager pour que celle-ci ne soit pas érigée en véritable pouvoir : la définition de la politique pénale générale et des règles applicables par les juridictions devrait donc toujours relever respectivement du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

Le statut pénal du Président de la République

Par ailleurs, la réflexion en cours sur une éventuelle redéfinition du rôle du chef de l’État a mis en lumière le caractère ambigu de son statut pénal. La Constitution fait de lui le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et lui donne la charge de présider le Conseil supérieur de la magistrature. Mais il bénéficie, en application des articles 67 et 68 de la Constitution, d’un privilège de juridiction limitant par ailleurs sa responsabilité aux seuls cas de haute trahison.

Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision du 22 janvier 1999 que ce statut pénal s’appliquait pendant la durée des fonctions du chef de l’État, y compris pour les actes commis avant son entrée en fonction. Le Président de la République bénéficie en fait d’un régime de protection quasi absolue. Sa mise en cause supposerait en effet le vote dans les mêmes termes par les deux assemblées d’une résolution de mise en accusation constatant la haute trahison. Une redéfinition de ce régime de responsabilité pénale semble nécessaire, afin de concilier la protection de la fonction présidentielle avec l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Le Conseil constitutionnel

Enfin, la réforme du Conseil constitutionnel apparaît également comme un enjeu majeur.

La révision de 1974, qui a renforcé les droits de l’opposition en donnant à soixante parlementaires la faculté de saisir cette institution pour contester la constitutionnalitéConstitutionnalitéQualité de ce qui est conforme à la Constitution des lois, a fait du Conseil un véritable arbitre entre l’opposition et la majorité. Elle a ainsi donné à ses décisions un caractère souvent plus politique que juridictionnel.

Sa composition, résultant de la nomination de ses membres par le Président de la République et par les présidents des deux assemblées, alimente également de nombreuses critiques.

Si nul ne propose de confier la fonction de contrôler la constitutionnalité des lois aux cours suprêmes des deux ordres de juridiction administrative et judiciaire (le Conseil d’État et la Cour de cassation), de nombreuses propositions ont été faites pour modifier le fonctionnement du Conseil. Certains souhaitent dépolitiser ses membres en y désignant des juristes plutôt que des personnalités politiques, ce qui risque toutefois de diminuer sa légitimité. D’autres souhaitent faciliter sa saisine en ouvrant le droit de contester la constitutionnalité des lois à tous les citoyens à l’occasion des contentieux les intéressant. D’autres, enfin, proposent de supprimer purement et simplement cette institution. Leur argumentation repose sur le fait que les tribunaux ordinaires peuvent d’ores et déjà écarter l’application de lois mettant en cause des libertés fondamentales en s’appuyant notamment sur les stipulations de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Les pistes de réflexion sont donc nombreuses en matière institutionnelle. Quelle qu’en soit l’issue, le Président de la République est un acteur incontournable du changement constitutionnel. En effet, les procédés de révision de la Constitution donnent au chef de l’État toute latitude pour initier et faire entériner les modifications de la norme fondamentale. Il est donc difficile, à l’heure actuelle, de préjuger de l’avenir et d’indiquer si la Ve République devrait continuer à faire l’objet de révisions ponctuelles ou si, au contraire, un changement de régime est envisageable à bref délai.

Sur la toile publique

  • La Constitution de 1958

    À cette adresse vous trouverez le texte de la Constitution promulguée le 4 octobre 1958, à jour des dernières révisions constitutionnelles, disponible en anglais, espagnol et allemand, et téléchargeable sous différents formats de fichiers dans sa version française. Il est également possible de consulter les Constitutions de la France depuis 1791 à partir de cette page, et de consulter la Constitution actuelle par titres.
  • La révision de la Constitution et le Congrès

    Sur le site de l’Assemblée nationale, pour chaque révision de la Constitution depuis 1958, vous trouverez tous les travaux préparatoires (examen en commission, discussion en séance plénière de chacune des assemblées...) jusqu’au compte-rendu des débats, au scrutin et au texte adopté par le Congrès. Dans la plupart des cas, des reportages vidéo ou photographiques sont également disponibles.
  • Les révisions constitutionnelles

    Sur le site du Conseil constitutionnel, sont présentées toutes les révisions constitutionnelles intervenues sous la Ve République.
  • Octobre 2013 : 55e anniversaire de la Constitution - discours du président de la République

    Discours prononcé par François Hollande, président de la République, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de 1958
  • Octobre 2013 : le 55e anniversaire de la Constitution -discours du président du Conseil constitutionnel

    Discours de Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de la Ve République

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