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L’évolution des institutions : vers une VIe République ?

le 14 01 2018

La France contemporaine a connu un grand nombre de régimes politiques et de lois constitutionnelles différentes.

Certaines d’entre elles n’ont eu qu’une existence théorique (ex : Constitution de 1793), d’autres une existence très brève (Constitution de 1848, abrogée dès 1852, ou celle de 1946, remplacée par la Constitution actuelle après seulement douze années).

D’autres textes, au contraire, se singularisent par leur durée. Les lois constitutionnelles de 1875 ont ainsi été en vigueur jusqu’en 1940. Il est vrai qu’elles ont été largement modifiées par la pratique sans qu’aucune révision constitutionnelle n’intervienne, ce qui explique leur longévité.

La Constitution de 1958 se distingue également par sa durée. Cependant, à la différence des lois constitutionnelles de 1875, elle a fait l’objet d’un nombre important de révisions, puisqu’elle a été modifiée à 15 reprises. Le rythme des révisions s’est d’ailleurs considérablement accéléré. De cinq révisions entre 1958 et 1992 (soit 35 ans), on est ainsi passé à dix révisions entre 1992 et 2000 (soit 9 ans). Certains y voient le signe d’un affaiblissement du texte constitutionnel, d’autres considèrent, au contraire, que cette instabilité est la contrepartie inévitable de la durée de vie des institutions.

Quoi qu’il en soit, ces modifications répétées du texte constitutionnel nourrissent le débat sur le changement de Constitution. À l’encontre des tenants d’un aménagement limité, certains souhaitent une modification plus radicale du cadre institutionnel, et plaident pour l’instauration d’une VIe République.

Au sujet du pouvoir exécutif

Le principal problème posé par les institutions actuelles tient au partage des prérogatives entre le président de la République et le Premier ministre.

Dans le régime parlementaire, le chef de l’État a le pouvoir de nommer le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., mais il laisse à l’Assemblée nationale le soin d’investir l’équipe gouvernementale et de contrôler son action, ou, le cas échéant, de mettre en cause sa responsabilité. Il est donc logique que les fonctions de chef de l’État et de chef du Gouvernement soient distinctes.

L’élection du chef de l’État au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct à compter de 1962 a modifié l’équilibre institutionnel au détriment du Premier ministre, à l’exception des périodes de cohabitation.

En période "normale"

En effet, en période de fonctionnement normal des institutions de la Ve République, le Gouvernement procède du seul président de la République. La situation du Premier ministre, dès lors, est peu confortable, puisqu’il est davantage un coordonnateur de l’action gouvernementale et de la majorité parlementaire, que le véritable leader de l’exécutif. Il est ainsi responsable de son action devant deux autorités émanant du suffrage universel. Selon certains commentateurs son rôle est celui d’un "fusible", contraint à la démission en cas de crise politique majeure ou d’usure de l’exécutif devant l’opinion.

Dans le même temps, l’irresponsabilité du président de la République et son pouvoir de dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire de l’Assemblée nationale lui assurent une position éminemment favorable au sein des institutions. Ces prérogatives étaient justifiées dans le cadre du régime parlementaire mis en place en 1958, mais elles sont plus discutables depuis que l’élection du Président au suffrage universel direct lui confère une légitimité démocratique prépondérante. La personne du chef de l’État détient une autorité considérable, et son action peut s’exercer sans réel contrepouvoir.

En période de cohabitation

En revanche, en période de cohabitation, le Premier ministre procède de la seule majorité parlementaire. Mais le chef de l’État, quand bien même sa prééminence au sein de l’exécutif se voit réduite, n’en conserve pas moins des prérogatives essentielles (ex : "domaine réservé" de la diplomatie et de la défense, nominations des fonctionnaires civils et militaires de l’État, signature des actes délibérés en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres.).

Cette situation conduit à l’existence d’une véritable dyarchie (exécutif à deux têtes) au sommet de l’État. Dans ce cadre, le président de la République devient le chef de l’opposition parlementaire, sans pour autant perdre son statut de "clé de voûte des institutions" (article 5), tandis que le Premier ministre doit composer en permanence avec lui pour pouvoir mettre en œuvre le programme qu’il a défini en accord avec la majorité parlementaire.

Le quinquennat et ses conséquences sur les institutions

Afin de diminuer le risque des cohabitations, la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 a réduit à cinq ans la durée du mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective présidentiel. Une réforme législative a, par ailleurs, prévu que les élections législatives auraient lieu en juin 2002, consécutivement à l’élection du président de la République prévue en mai. Ainsi les élections législatives ont-elles un rôle de confirmation du résultat de l’élection présidentielle, en permettant au Président de bénéficier d’une majorité conforme à ses vues pour la durée de son mandat.

Ces réformes n’écartent cependant pas tout risque de cohabitation, puisque le calendrier électoral peut toujours être modifié par une dissolution ou une cessation anticipée du mandat présidentiel (pour cause de décès ou de démission).

Elles soulèvent en outre des questions importantes relatives à l’équilibre des institutions :

  • l’alignement de la durée du mandat présidentiel sur celle du mandat des députés renforce l’ambiguïté du rôle du Premier ministre : le chef de l’État apparaît désormais comme le véritable chef de la majorité parlementaire ;
  • la chronologie retenue pour les élections (présidentielle puis législatives) reflète la position subordonnée de l’Assemblée nationale au sein des institutions. Sa principale fonction est d’accueillir une majorité qui permette au chef de l’État de réaliser son programme.

Les réformes possibles

La clarification durable de nos institutions impliquerait des changements d’ampleur, qui conduiraient à modifier en profondeur la nature même du régime. Deux voies apparaissent possibles : le renforcement du caractère présidentiel des institutions, ou le retour à une pratique plus strictement parlementaire.

Dans le premier cas, l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct serait maintenue, mais la fonction de Premier ministre serait supprimée. Les ministres procéderaient ainsi directement du Président.

Un tel modèle institutionnel suppose parallèlement un renforcement de la séparation des pouvoirs. L’indépendance de la Justice devrait impérativement être renforcée et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. devrait retrouver un rôle plus important, tant en termes de législation que de contrôle. Dans un tel schéma institutionnel, le droit de dissolution et la faculté pour l’Assemblée de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement devraient être supprimés ou davantage encadrés.

Dans le second cas, le Premier ministre deviendrait le véritable chef de l’Exécutif. Il devrait, pour ce faire, obtenir la confiance d’une majorité à l’Assemblée nationale. Une telle hypothèse impose de supprimer l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct en revenant à une élection par un corps électoral restreint. Pour cette raison, elle semble peu praticable, car elle pourrait être perçue comme une remise en cause du droit actuellement reconnu aux citoyens de désigner directement le président de la République.

Le pouvoir législatif

Les problèmes soulevés

La question de la revalorisation du rôle du Parlement revient de manière récurrente sous la Ve République. Il est vrai que les mécanismes du parlementarisme rationalisé mis en place en 1958, conjugués avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962, ont considérablement diminué le rôle des assemblées au regard des pratiques des Républiques antérieures. L’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale après sa nomination a perdu son caractère systématique, celui-ci procédant désormais du seul chef de l’État, et sa responsabilité n’a plus été effectivement mise en cause par l’Assemblée depuis 1962, du fait du risque de dissolution qu’elle encourt.

Dans le même temps, le Gouvernement dispose de la maîtrise de la procédure législative :

  • il contrôle la moitié de l’ordre du jour des assemblées ;
  • il dispose du droit d’initiative ;
  • il peut contourner d’éventuelles oppositions des parlementaires en engageant, une fois par session, la responsabilité du Gouvernement sur un texte en application de l’article 49-3 de la Constitution qui permet son adoption sans débats. Il peut également le faire pour les projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale.

Parallèlement, l’importance croissante du droit de l’Union européenne renforce la marginalisation du Parlement. Il n’est en effet pas associé aux négociations européennes, qui sont d’ordre intergouvernemental, alors que les actes de l’Union ont une valeur juridique supérieure à celle de la loi nationale.

Les premières révisions

Plusieurs révisions constitutionnelles ont d’ores et déjà été effectuées, afin de revaloriser les droits du Parlement.

La première réforme, en 1974, avait pour but de renforcer les droits de l’opposition. Elle donnait à soixante parlementaires le droit de saisir le Conseil constitutionnel afin de faire respecter la conformité des lois par rapport à la Constitution et aux principes constitutionnels.

En 1995, une seconde révision a institué une session (période pendant laquelle le Parlement se réunit pour délibérer) unique de neuf mois en lieu et place des deux sessions de trois mois qui existaient précédemment. Elle a accru aussi le droit d’initiative des parlementaires en réservant une séance par mois à l’examen des propositions de loi qu’ils ont déposées.

Enfin, les révisions opérées en 1992, 1999 et 2008, avant les ratifications respectives des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne, ont accru le droit de regard des assemblées sur les projets d’acte normatifs européens. Désormais, tout projet ou proposition d’acte de l’Union européenne, qu’il relève ou non du domaine législatif tel que défini à l’article 34 de la Constitution, est transmis pour avis aux deux assemblées. Les assemblées ont ainsi la possibilité d’adopter des résolutions, sur lesquelles le Gouvernement peut s’appuyer, dans le cadre des négociations européennes pour faire valoir le point de vue exprimé par les parlementaires.

2008 : une réforme de grande ampleur

Le 12 juillet 2007, à Épinal, Nicolas Sarkozy annonce quelques pistes pour une réforme constitutionnelle afin d’adapter les institutions aux exigences d’une démocratie moderne. Il confie à un Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par Édouard Balladur, ancien Premier ministre, et formé de responsables politiques et de constitutionnalistes venus d’horizons divers, le soin de lui remettre des propositions dans ce sens. Une des principales missions confiées au Comité est le rééquilibrage des rapports entre le Parlement et l’exécutif qui, du fait des pratiques du général de Gaulle et de ses successeurs, de l’instauration du quinquennat et de la construction européenne, ont vu se renforcer le rôle de ce dernier. Les travaux du Comité ont servi de guide à la rédaction d’un projet de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution., adopté par le Congrès le 21 juillet 2008 et promulgué le 23 juillet, sous le titre de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République. Cette réforme de grande ampleur (plus de 40 articles de la Constitution sont modifiés ou ajoutés) accroît singulièrement les pouvoirs du Parlement, au point que certains commentateurs redoutent la fin du parlementarisme rationalisé, gage de stabilité depuis 1958. En premier lieu, le Parlement maîtrise désormais la moitié de son ordre du jour : deux semaines par mois, une semaine devant être réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, un jour de séance par mois étant réservé à un ordre du jour arrêté par les groupes de l’opposition. Le nombre des commissions permanentes peut être porté à huit (au lieu de six). Deuxième innovation majeure : les textes discutés en séance publique seront ceux adoptés en commission et non plus ceux dans la version retenue par le Gouvernement (à l’exception des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, et des projets de révisions constitutionnelles). Le Parlement se prononçant désormais sur les textes émanant des commissions, le Gouvernement doit se concerter davantage avec sa majorité, faute de quoi il doit présenter des amendements en séance publique. Par ailleurs, en l’absence de recours à la procédure accélérée, un délai de six semaines dans la première assemblée saisie et de quatre semaines dans la deuxième assemblée saisie a été instauré entre le dépôt d’un texte et son examen en séance publique. Ce dispositif permet aux commissions de procéder à des auditions et de préparer l’examen du texte en séance publique dans de meilleures conditions que précédemment. Troisième innovation majeure, l’usage de l’article 49-3 sera limité aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale et à un seul texte par session. L’exécutif se prive ainsi d’une des armes principales du parlementarisme rationalisé. Privation toutefois limitée tant que le fait majoritaire sera la règle, mais qui peut se révéler contraignante en cas de majorité divisée. Afin de mieux associer le Parlement à la construction européenne, dans laquelle l’exécutif a consolidé sa position, la loi constitutionnelle renforce le droit de regard du Parlement sur les projets et propositions d’actes communautaires qui devront être transmis aux commissions parlementaires chargées des affaires européennes. Le Parlement pourra ainsi voter des résolutions afin que le gouvernement défende ses conclusions. Ces innovations sont importantes, mais le rôle du Parlement ne sera revalorisé que si les parlementaires s’emparent de ces nouvelles dispositions ce qui suppose un investissement total d’autant plus difficile à tenir que nombre d’entre eux ont aussi des responsabilités locales.

Le Sénat

Ces modifications posent la question du rôle du Sénat dans les institutions futures. Notre système institutionnel n’étant pas fédéral, l’existence d’une seconde chambre n’est pas obligatoire, car les collectivités locales françaises n’exercent aucune prérogative relevant de la souveraineté nationale.

Son intérêt principal,qui n’est pas mince, réside dans l’amélioration de la législation, puisque le bicamérisme (existence de deux chambres parlementaires) accentue le caractère contradictoire des débats dans la procédure législative.

Certaines réformes de l’institution sénatoriale semblent indispensables. Il est vrai qu’elles ont été différées à la suite de l’échec du référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. de 1969. Celui-ci prévoyait la modification des pouvoirs du Sénat par sa fusion avec le Conseil économique et social et par la suppression de ses pouvoirs législatifs. Sans aller aussi loin, le raccourcissement de la durée du mandat des sénateurs (porté de neuf à six ans) et l’augmentation de leur nombre (331 en 2004, 343 en 2008, 348 en 2011) dans le but d’améliorer la représentativité de la seconde chambre par la réforme du 30 juillet 2003 constituent déjà une évolution remarquable, complétée par la réforme du collège électoral désignant les sénateurs par la loi du 2 août 2013.

L’autorité judiciaire

Les réformes

D’importantes réformes ont d’ores et déjà été conduites. Les conditions dans lesquelles les parlementaires et les membres du Gouvernement peuvent être poursuivis ont été allégées au cours des révisions constitutionnelles de 1993 et de 1995. Elles ont institué la Cour de Justice de la République et assoupli le régime de l’inviolabilité parlementaire, qui permet les poursuites pénales, à l’encontre des députés et des sénateurs, après l’accord du Bureau de l’assemblée dont ils sont membres.

Un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. constitutionnelle a par ailleurs été adopté par les deux assemblées les 6 octobre et 18 novembre 1998 dans le but de renforcer l’indépendance de la magistrature. Le projet augmentait les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, notamment en matière de nomination des magistrats. Le Président de la République ayant rapporté le décret convoquant le Congrès pour ratifier cette réforme, celle-ci a été reportée sine die suite aux nombreuses critiques formulées à l’encontre de l’affaiblissement de l’autorité hiérarchique de l’Exécutif à l’égard des magistrats du ParquetParquet(ou Ministère public) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux..

Les partisans de réformes de plus grande ampleur plaident pour la poursuite du mouvement de renforcement de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Un consensus semble néanmoins se dégager pour que celle-ci ne soit pas érigée en véritable pouvoir : la définition de la politique pénale générale et des règles applicables par les juridictions devrait donc toujours relever respectivement du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

Le statut pénal du Président de la République

Par ailleurs, la réflexion en cours sur une éventuelle redéfinition du rôle du chef de l’État a mis en lumière le caractère ambigu de son statut pénal. La Constitution fait de lui le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et lui donne la charge de présider le Conseil supérieur de la magistrature. Mais il bénéficie, en application des articles 67 et 68 de la Constitution, d’un privilège de juridiction limitant par ailleurs sa responsabilité aux seuls cas de haute trahison.

Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision du 22 janvier 1999 que ce statut pénal s’appliquait pendant la durée des fonctions du chef de l’État, y compris pour les actes commis avant son entrée en fonction. Le Président de la République bénéficie en fait d’un régime de protection quasi absolue. Sa mise en cause supposerait en effet le vote dans les mêmes termes par les deux assemblées d’une résolution de mise en accusation constatant la haute trahison. Une redéfinition de ce régime de responsabilité pénale semble nécessaire, afin de concilier la protection de la fonction présidentielle avec l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Le Conseil constitutionnel

Enfin, la réforme du Conseil constitutionnel apparaît également comme un enjeu majeur.

La révision de 1974, qui a renforcé les droits de l’opposition en donnant à soixante parlementaires la faculté de saisir cette institution pour contester la constitutionnalitéConstitutionnalitéQualité de ce qui est conforme à la Constitution des lois, a fait du Conseil un véritable arbitre entre l’opposition et la majorité. Elle a ainsi donné à ses décisions un caractère souvent plus politique que juridictionnel.

Sa composition, résultant de la nomination de ses membres par le Président de la République et par les présidents des deux assemblées, alimente également de nombreuses critiques.

Si nul ne propose de confier la fonction de contrôler la constitutionnalité des lois aux cours suprêmes des deux ordres de juridiction administrative et judiciaire (le Conseil d’État et la Cour de cassation), de nombreuses propositions ont été faites pour modifier le fonctionnement du Conseil. Certains souhaitent dépolitiser ses membres en y désignant des juristes plutôt que des personnalités politiques, ce qui risque toutefois de diminuer sa légitimité. D’autres souhaitent faciliter sa saisine en ouvrant le droit de contester la constitutionnalité des lois à tous les citoyens à l’occasion des contentieux les intéressant. D’autres, enfin, proposent de supprimer purement et simplement cette institution. Leur argumentation repose sur le fait que les tribunaux ordinaires peuvent d’ores et déjà écarter l’application de lois mettant en cause des libertés fondamentales en s’appuyant notamment sur les stipulations de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Les pistes de réflexion sont donc nombreuses en matière institutionnelle. Quelle qu’en soit l’issue, le Président de la République est un acteur incontournable du changement constitutionnel. En effet, les procédés de révision de la Constitution donnent au chef de l’État toute latitude pour initier et faire entériner les modifications de la norme fondamentale. Il est donc difficile, à l’heure actuelle, de préjuger de l’avenir et d’indiquer si la Ve République devrait continuer à faire l’objet de révisions ponctuelles ou si, au contraire, un changement de régime est envisageable à bref délai.

Sur la toile publique

  • La Constitution de 1958

    À cette adresse vous trouverez le texte de la Constitution promulguée le 4 octobre 1958, à jour des dernières révisions constitutionnelles, disponible en anglais, espagnol et allemand, et téléchargeable sous différents formats de fichiers dans sa version française. Il est également possible de consulter les Constitutions de la France depuis 1791 à partir de cette page, et de consulter la Constitution actuelle par titres.
  • La révision de la Constitution et le Congrès

    Sur le site de l’Assemblée nationale, pour chaque révision de la Constitution depuis 1958, vous trouverez tous les travaux préparatoires (examen en commission, discussion en séance plénière de chacune des assemblées...) jusqu’au compte-rendu des débats, au scrutin et au texte adopté par le Congrès. Dans la plupart des cas, des reportages vidéo ou photographiques sont également disponibles.
  • Les révisions constitutionnelles

    Sur le site du Conseil constitutionnel, sont présentées toutes les révisions constitutionnelles intervenues sous la Ve République.
  • Octobre 2013 : 55e anniversaire de la Constitution - discours du président de la République

    Discours prononcé par François Hollande, président de la République, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de 1958
  • Octobre 2013 : le 55e anniversaire de la Constitution -discours du président du Conseil constitutionnel

    Discours de Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, à l’occasion du 55e anniversaire de la Constitution de la Ve République

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