Quels magistrats pour diriger les enquêtes ? La question du juge d’instruction et du statut des procureurs| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

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Quels magistrats pour diriger les enquêtes ? La question du juge d’instruction et du statut des procureurs

le 31 08 2012

Le modèle français de justice pénale se caractérise notamment par l’importance de deux magistrats, chargés de diriger les enquêtes et de statuer sur les poursuites : le procureur de la République et le juge d’instruction. Ces deux figures ont fait récemment l’objet d’importantes remises en cause.

D’une part, à la suite du souhait formulé par le président de la République en 2009, un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. a vu le jour en 2010 qui proposait de supprimer le juge d’instruction au profit d’un juge de l’enquête. Cette réforme n’a toutefois pas abouti.

D’autre part, la Cour européenne des droits de l’homme (CourEDH), dans un arrêt du 23 novembre 2010 (Moulin c/ France), puis la Cour de cassation dans une décision du 15 décembre 2010, ont estimé que le ministère publicMinistère public(ou Parquet) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux. français ne présentait ni l’indépendance ni l’impartialité requises pour être considéré comme une autorité judiciaire au sens de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme (ConvEDH).

Supprimer le juge d’instruction ?

Alors que la loi consensuelle du 5 mars 2007, qui faisait suite à l’affaire dite « d’Outreau », proposait de renforcer le travail du juge d’instruction par l’instauration d’une collégialité de magistrats, un nouveau projet de réforme du juge d’instruction a vu le jour en 2009 : le Comité de réflexion sur la justice pénale présidé par le magistrat Philippe Léger, dont les conclusions ont été suivies d’un avant-projet de loi présenté en conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. en février 2010, proposait de remplacer le juge d’instruction par un juge de l’enquête et des libertés (JEL). Contrairement au magistrat instructeur, qui dispose de fonctions d’enquête et de fonctions juridictionnelles, le JEL aurait été seulement investi de missions juridictionnelles. Le parquetParquet(ou Ministère public) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux. aurait été ainsi l’unique magistrat en charge des enquêtes, mais il aurait dû solliciter l’intervention du JEL pour autoriser la plupart des actes coercitifs. En outre, le JEL aurait été chargé de trancher toutes les contestations dont les parties, et notamment le mis en cause, l’auraient saisi à l’occasion de l’enquête.

L’instauration d’un tel juge de l’enquête aurait constitué un basculement du système pénal français dans le modèle accusatoire. Ce projet de réforme a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des professionnels de justice pour trois raisons principales :
– la création du JEL reviendrait à déjudiciariser les enquêtes pénales au profit des seuls policiers. La direction d’enquête exercée par le parquet, compte tenu de sa charge de travail et de son organisation, est en effet plus lointaine que celle du juge d’instruction, qui effectue lui-même les investigations les plus importantes (interrogatoires, reconstitution, etc.) ;
– le JEL serait moins protecteur du droit des victimes qui ont aujourd’hui la faculté de se constituer partie civile devant le juge d’instruction et ainsi de passer outre l’éventuelle inertie du parquet ;
– cette réforme reviendrait à confier l’intégralité des enquêtes, y compris les plus complexes et les plus sensibles, aux magistrats du parquet qui dépendent partiellement du pouvoir exécutif.

Faire évoluer le statut des procureurs ?

L’organisation du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. public français est souvent perçue comme paradoxale : le procureur est un magistrat membre d’un corps judiciaire unique, mais il est soumis à un principe hiérarchique, contrairement aux juges. De même, si les procureurs français sont, parmi leurs homologues européens, les magistrats auxquels les missions les plus lourdes et les plus variées sont confiées, ils sont en proportion les moins nombreux pour les exercer (trois procureurs pour 100 000 habitants en France, contre 10,4 en moyenne dans les pays du Conseil de l’Europe).

La nature et le fonctionnement du ministère public français font l’objet depuis quelques années, sous l’influence notamment de la CourEDH, d’une contestation croissante qui prend principalement la forme d’une critique du statut des procureurs et d’une remise en cause de l’unité du corps judiciaire.

D’une part, le statut des procureurs français contient deux particularités qui semblent en contradiction avec le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire :
– leur mode de nomination permet au pouvoir exécutif de passer outre un éventuel avis défavorable du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ;
– ces magistrats peuvent recevoir des instructions du garde des Sceaux. Si les instructions générales dites « de politique pénale » apparaissent légitimes, dans la mesure où elles permettent une uniformisation des poursuites sur tout le territoire de la République, la possibilité pour le ministre de donner des instructions individuelles de poursuites dans des dossiers particuliers (instructions qui doivent figurer par écrit au dossier) implique un contrôle hiérarchique des dossiers signalés et fait peser un soupçon de partialité sur la plupart des décisions prises dans les affaires sensibles.

Notons que si l’alignement du mode de nomination des procureurs sur celui des juges fait désormais consensus, la disparition du pouvoir d’instruction individuelle paraît beaucoup moins certaine à court terme.

D’autre part, la controverse ancienne au sujet de l’unité du corps judiciaire a été réactivée par les récentes décisions de la CourEDH et de la Cour de cassation, qui ont considéré que le procureur français ne constituait pas un magistrat susceptible de contrôler les mesures privatives de liberté au sens de l’article 5 de la ConvEDH. Pour autant, ces décisions sont sans effet sur le statut des magistrats français et le principe de l’unité du corps judiciaire, qui ne résultent par de la ConvEDH mais de la Constitution française : le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler à maintes reprises, et récemment le 30 juillet 2010, que « l’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet ».

Si la séparation du corps judiciaire a ses partisans, qui y voient le moyen de mieux assurer l’indépendance des juges en clarifiant leur statut, elle risquerait en retour de précipiter la fonctionnarisation des procureurs. La séparation du corps judiciaire serait en outre contraire aux objectifs de mobilité et d’ouverture qui sont affichés depuis plusieurs années comme nécessaires à la bonne gestion de la magistrature.

Vers la fin de notre modèle pénal ?

Si les critiques formulées contre le projet de suppression du juge d’instruction ont eu (provisoirement ?) raison de cette réforme, si le principe de l’unité du corps judiciaire pourrait (provisoirement ?) sortir renforcé d’un probable changement du statut du parquet vers davantage d’indépendance, nous assistons pour autant à une profonde remise en cause de notre modèle pénal. L’existence d’un magistrat (du siège ou du parquet) doté de puissantes prérogatives afin de diriger à charge et à décharge les enquêtes pénales avant de statuer sur l’opportunité des poursuites constitue en effet une manifestation de notre héritage inquisitorial. Elle est à ce titre menacée par la jurisprudence récente de la CourEDH qui, s’émancipant du texte de la Convention, promeut désormais dans ses arrêts une conception très accusatoire de la justice pénale. Or, dans un tel modèle, ni l’existence du juge d’instruction ni celle du procureur appartenant à un corps judiciaire unifié ne sont assurées.

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