Suivi des décisions des Conseils de Sécurité Intérieure des 8 juin 1998 et 27 janvier 1999 : bilan d'application de la circulaire du 15 juillet 1998 relative à la délinquance juvénile

 
 J'ai l'honneur de vous faire tenir sous ce pli un bilan d'application de ma circulaire en date du 15 juillet 1998 relative à la délinquance juvénile, établi par la direction des affaires criminelles et des grâces en concertation avec la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, sur la base des informations contenues dans les rapports que vous avez bien voulu m'adresser sur ce sujet aux mois de décembre et janvier derniers.

J'ai pu relever que la grande majorité des instructions et préconisations contenues dans cette circulaire ont été suivies d'effets et que la mobilisation de l'ensemble des acteurs judiciaires concernés avait donné lieu à des initiatives très intéressantes.

Les décisions prises par le Gouvernement en matière de délinquance juvénile viennent en grande partie conforter ces pratiques innovantes.

Les orientations ainsi retenues créent cependant, pour l'institution judiciaire, une obligation d'efficacité, voire de résultat, à la satisfaction de laquelle je sais combien vous prenez part.

I. - S'agissant du bilan que l'on peut tirer de la circulaire du 15 juillet 1998, plusieurs points me paraissent essentiels.

J'observe en premier lieu que le principe de spécialisation, qui doit régir toute intervention en matière de délinquance juvénile, a vu son effectivité considérablement renforcée au cours des derniers mois. La particulière attention apportée aux mineurs détenus, à l'occasion par exemple de commissions d'application des peines spécialement consacrées à l'examen de leurs cas, me paraît s'inscrire dans cette démarche. A cet égard, je vous informe qu'une circulaire, rédigée conjointement par la direction de l'administration pénitentiaire et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, a été adressée, le 31 mars 1999, aux services déconcentrés de ces deux directions, conformément aux orientations du Conseil de Sécurité Intérieure insistant sur l'importance d'adapter les conditions d'incarcération des mineurs. Ce document a en effet pour objectif le réexamen de la liste des établissements habilités à l'accueil des mineurs détenus à la lumière des effectifs actuels des quartiers-mineurs et des situations d'éloignement des mineurs de leur milieu d'origine provoquées par leur incarcération.

Dans le même objectif de spécialisation, je souhaite voir organisées, en relation avec les écoles de formation dépendant du Ministère de la Justice, des actions de formation destinées aux différents intervenants concernés par la délinquance juvénile.

J'ai également relevé l'effort important fourni par les parquets pour diversifier la réponse aux mineurs délinquants.

Dans de nombreux ressorts, le recrutement et l'intervention de délégués du procureur, intervenant pour des rappels à la loi ou des classements sous condition dans le cadre de procédures impliquant des mineurs, produisent des effets perceptibles. Cette collaboration de personnes extérieures à l'institution judiciaire, qui contribue à l'ouverture de la justice sur la société, permet aux parquets de ne pas laisser sans réponse des actes de faible gravité commis souvent par des mineurs primo-délinquants qui ne présentent pas de difficultés personnelles justifiant l'intervention d'un service éducatif. Elle permet donc de faire baisser sensiblement le nombre des classements sans réponse préalable.

Je vous invite donc à poursuivre dans cette voie en recrutant, en fonction des besoins rencontrés, de nouveaux délégués, dont les missions ont été consacrées par la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale.

Des actions spécifiques de formation sont en cours d'élaboration en liaison avec l'Ecole Nationale de la Magistrature et un décret devrait prochainement préciser notamment les conditions de rémunération des délégués du procureur.

Le développement du traitement en temps réel des procédures pénales contribue par ailleurs à répondre à l'objectif de rapidité dans la mise en oeuvre de la réponse apportée aux mineurs. La circulaire du 15 juillet 1998 a donné à cet égard à de nombreux parquets l'occasion d'adresser aux services de police et de gendarmerie des instructions très précises, portant notamment sur les conditions de signalement des infractions.

Certaines des initiatives ci-dessus mentionnées ont été utilement développées dans le cadre des contrats locaux de sécurité, qui comprennent aujourd'hui pour la plupart un volet consacré aux mineurs. La signature de ces contrats a permis de développer de façon importante l'accueil de mineurs dans les collectivités et les organismes publics, dans le cadre de mesures de réparation ou de travaux d'intérêt général, dont la pertinence est unanimement reconnue.

II. - BILAN D'APPLICATION


1. Mise en place dans l'ensemble des juridictions du traitement en temps réel des procédures pénales à l'encontre des mineurs délinquants.

Certaines juridictions l'avaient instauré de longue date comme à Marseille (1994), Aix-en-Provence (1995), Cahors, Rouen (1996).

D'autres viennent tout récemment de l'instituer comme à Agen, Marmande, Saint-Etienne ou Nancy.

Toujours est-il qu'au mois de janvier 1999 l'ensemble des parquets des tribunaux de grande instance de France métropolitaine l'ont mis en place. Certains parquets comme ceux du ressort de la cour d'appel de Colmar sont encore plus ambitieux puisqu'ils préconisent la tolérance zéro en matière de délinquance des mineurs. Cet objectif a pour but de supprimer tout classement sans réponse judiciaire dès lors qu'un délit est caractérisé et que son imputabilité ne prête pas à discussion.

Il est bien évident que les modalités pratiques de ce traitement en temps réel divergent selon la taille des juridictions.

C'est ainsi que le principe de spécialisation, inscrit à l'article L 522-6 du code de l'organisation judiciaire, n'est pas unanimement respecté. Certains parquets comme celui de Grasse y ont renoncé pour assurer par exemple une meilleure cohérence de la lutte contre la délinquance de voie publique.

D'autres au contraire ont créé un service qui traite exclusivement ou notamment de la délinquance juvénile (Marseille, Strasbourg, Mulhouse, Lyon, Bobigny, Evry, Créteil et Paris où un magistrat du parquet assure une permanence uniquement en cette matière) aidé dans sa tâche dans certaines juridictions par un assistant de justice (Angers).

D'autres encore, de dimension plus modeste, ne peuvent actuellement distinguer la permanence pour le traitement des affaires de mineurs de la permanence générale, par manque notamment de magistrats et de fonctionnaires (Laval).

La question des moyens est une constante qui revient dans de nombreux rapports et qui est affirmée avec force par plusieurs procureurs de la République. Si la mobilisation des parquets est certaine en cette matière, pour autant des difficultés subsistent, liées à des carences en personnels et en moyens qui, si elles ne devaient pas trouver de réponse, risqueraient d'entraver la mise en oeuvre de la politique pénale souhaitée.

Une autre difficulté apparaît dans la mise en place du traitement en temps réel. De nombreux parquets (Montpellier, Poitiers) soulignent en effet l'absence de renforcement des effectifs et des moyens des brigades des mineurs de la police nationale et des brigades de prévention de la délinquance juvénile de la gendarmerie, ce qui ne leur permet pas de parvenir aux objectifs escomptés. Par ailleurs, des référents police-jeunes ont été institués dans de nombreux ressorts (Auxerre, Bobigny, Créteil, Paris, Evry, Montpellier, Bayonne) ce qui permet de pallier en partie ces difficultés.

2. Il existe une véritable politique pénale mise en place par les parquets à l'égard des mineurs délinquants qu'il s'agisse des primo-délinquants, des mineurs multirécidivistes ou de jeunes qui commettent des actes particulièrement graves, en utilisant tout le panel de mesures prévues par le code de procédure pénale (déférement, présentation au juge d'instruction, requête au juge des enfants, convocation par officier de police judiciaire et mesures dites de la 3ème voie).

Cette politique pénale est majoritairement l'oeuvre des parquets seuls, mais beaucoup l'établissent en concertation avec les juges des enfants. C'est notamment le cas dans le ressort de la cour d'appel de Versailles ainsi qu'à Montpellier où les juges des enfants ont accepté de créer des audiences supplémentaires du tribunal pour enfants pour résorber les stocks existants.

Les parquets, dans leur majorité, font état au sein des juridictions d'une coordination et d'une concertation positives entre les magistrats du parquet et les juges des enfants qui se manifestent par des rencontres périodiques, au moins trimestrielles. Certains parquets (Douai, Metz, Grasse, Charleville-Mézières notamment) notent toutefois que cette concertation gagnerait à être renforcée et structurée.

Il est à noter l'intéressante initiative du procureur de la République de Versailles qui a institué dans son parquet, avec l'accord express et écrit des magistrats placés sous son autorité, un contrat d'objectif 1999-2000 relatif à la création d'un service unifié destiné à :

- assurer une protection efficace aux mineurs, incapables majeurs, et personnes en difficulté culturelle ou sociale ;

- définir une meilleure prévention de la récidive par un traitement de la primo-délinquance ;

- rechercher la précocité et la progressivité des interventions judiciaires ;

- améliorer la gestion des procédures et obtenir des délais d'enquête et de procédure raisonnables.

Ce contrat est conclu afin de mettre en oeuvre les orientations développées dans la circulaire du 15 juillet 1998 et donne d'ores et déjà d'excellents résultats.

- De manière à mettre concrètement en application ces politiques pénales, de nombreux parquets ont adressé des instructions écrites spécifiques à la lutte contre la délinquance des mineurs aux services de police et de gendarmerie de leur ressort (ex. à Aurillac, au Puy-en-Velay, Pau). Le suivi de ces instructions est facilité dans les ressorts où existent des référents jeunes-police ou des correspondants justice pour la gendarmerie.

- La connaissance de la délinquance des mineurs est dans son ensemble encore assez imprécise car les parquets ne disposent pas d'instrument leur permettant d'appréhender de manière suffisamment fine ce phénomène ; les données disponibles sont la plupart du temps issues des tableaux de bord du Plan Départemental de Sécurité qui, sauf à Colmar, apparaît pourtant particulièrement lacunaire sur ce point (Montpellier, Lille, Aix-en-Provence). Aussi, est-il prévu dans de nombreux contrats locaux de sécurité existants ou en préparation un diagnostic de sécurité comportant un volet relatif à l'analyse de la délinquance juvénile.

- Il convient également d'observer que le procureur de la République de Béziers a prévu que tous les mineurs interpellés fassent l'objet, dès le lendemain de leur interpellation, d'un entretien avec le SEAT qui dresse un premier bilan éducatif et de personnalité du jeune en question. Ainsi au cours de l'année 1998 plus de 300 mineurs ont été reçus par ce service.

- En dernier lieu les parquets considèrent de manière quasi unanime que ces politiques pénales ont permis d'accélérer grandement le cours des procédures (certaines juridictions sont saisies à 60 % par des convocations par officiers de police judiciaire dans un délai inférieur à 2 mois) et de rendre pratiquement inutiles les réquisitions de comparution à délai rapproché.

3. Diversification de la réponse judiciaire

L'ensemble des mesures dites de la 3ème voie ou alternatives aux poursuites pénales ont été très sensiblement développées au cours de ces dernières années (avertissement écrit par les services de police ou de gendarmerie, classement sous condition ou sursis à poursuites, médiation pénale et mesure de réparation) dans la plupart des parquets.

Le traitement autonome par le parquet des procédures de faible gravité ou mettant en cause des mineurs primo-délinquants doit permettre aux juges des enfants de se consacrer aux poursuites les plus graves ou aux situations concernant les mineurs dont les difficultés personnelles justifient l'intervention d'un service éducatif. Il doit en outre aboutir au prononcé de décisions plus rapides.

Néanmoins, en cette matière deux pratiques restent particulièrement contrastées : le recours aux délégués au procureur de la République et l'utilisation de la mesure de réparation pénale.

a) - Le recours au délégué du procureur de la République, pratique purement prétorienne, a été consacré par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale. Le développement de ce mode de réponse judiciaire mobilise fortement les procureurs de la République :

- Certains comme celui de Bobigny qui est à l'origine de leur création et dispose de 4 délégués qui se consacrent exclusivement à la délinquance des mineurs, ont mis en place un véritable système de recrutement, de formation, de contrôle et de rémunération de ces auxiliaires de justice auxquels ils recourent très largement. En général ces personnes interviennent soit dans l'enceinte du tribunal de grande instance, soit au sein de Maisons de Justice et du Droit (MJD).

Il convient cependant d'observer que certains procureurs de la République, en l'absence de dispositions légales en cette matière, ont recours à des délégués du procureur de la République qui ont la qualité d'officier de police judiciaire. Certes, ces officiers de police judiciaire n'ont pas participé à l'enquête et ne sont pas affectés à l'unité de police dont celle-ci émane mais ils sont néanmoins en fonction dans le ressort du tribunal de grande instance en question, ce qui peut être source de confusion.

- D'autres parquets, à l'inverse, refusent purement et simplement de recourir à l'assistance de délégués du procureur de la République.

Ils font alors état de ce que leur parquet est à même de traiter seul l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites. C'est le cas notamment des juridictions du ressort de la cour d'appel de Montpellier ainsi que des parquets de Privas, Mende et Avignon.

- D'autres encore, bien que réservés sur le sujet, mettent en place un ou plusieurs délégués du procureur de la République en raison de l'intérêt qu'il y a à soulager leurs substituts du traitement de certaines procédures de faible gravité. Néanmoins, les magistrats soulignent à juste titre la nécessité d'exercer un contrôle vigilant des activités de ces collaborateurs de Justice.

Ainsi, on assiste à une véritable montée en puissance des délégués du procureurs de la République qui étaient 373 au 28 juillet 1999 dont 118 spécialisés en matière de mineurs.

b) - La mesure de réparation est inégalement utilisée d'un ressort à l'autre. C'est ainsi que le parquet d'Angers n'a pu mettre en place cette mesure, qu'une dizaine de mesures seulement sont actuellement en cours dans les Hauts de Seine, alors que les parquets de Reims et de Poitiers envisagent d'en ordonner 120 par an, (pour le second, à travers la création d'une Association Départementale d'Investigations et des Médiations Judiciaires, habilitée par arrêté préfectoral en date du 30 octobre 1998), que le parquet de Bordeaux en a requis 541 en 1998, que celui de Béziers l'utilise à grande échelle depuis 1994, à raison de plus de 110 mesures par an et que celui de Rouen en a ordonné 141 l'année dernière.

Ces mesures sont prises en charge soit concurremment par les services de la direction de la protection judiciaire et de la jeunesse et le secteur associatif habilité soit par l'un des deux. Tous les parquets reconnaissent la qualité des mesures exécutées par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse mais déplorent que la faiblesse de ses effectifs ne lui permette pas toujours de mener à bien l'ensemble de ces mesures et c'est pourquoi certains parquets se tournent exclusivement vers le milieu associatif.

4. L'ensemble des parquets déplore que, même si les moyens en matière de placement ont été sensiblement accrus au cours des années précédentes, l'accueil d'urgence et les séjours de rupture posent toujours problème (Colmar, Auxerre, Bobigny, Meaux, Paris, Versailles).

Ces difficultés existent aussi bien en matière de gestion des places disponibles dans les établissements qu'en matière de capacité d'accueil, souvent insuffisantes.

Il est évident que l'élaboration d'un tableau de bord des places disponibles est un outil indispensable qui devrait être mis en place dans tous les départements. La conception d'un outil permettant d'avoir, à un niveau régional ou national, une vision globale des établissements proposant des accueils de rupture ainsi que des places disponibles devrait également être envisagée.

5. Tous les parquets font état d'un partenariat important.

De très nombreuses conventions départementales relatives à la prévention et au traitement des comportements à risque en milieu scolaire ont été signées avec l'Education nationale. On en trouve trace dans pratiquement tous les départements, certains vont même encore plus loin en prévoyant la signature d'avenants à cette convention sur des points précis tels que le traitement de la maltraitance ou le retour d'information.

Par ailleurs, de nombreux parquets relèvent une multiplication des signalements étayés ou non et affectés d'une urgence qui n'est pas toujours caractérisée, laissant penser que les services de l'Aide Sociale à l'Enfance se déchargent prématurément de situations dans lesquelles ils perçoivent trop facilement des difficultés.

Pour pallier ces difficultés, un schéma départemental de l'Aide à l'Enfance a été élaboré entre les services du Conseil Général, les juges des enfants et le procureur de la République de Reims afin de déjudiciariser un certain nombre de situations qui relevaient de la compétence exclusive du Conseil Général et qui engorgeaient les cabinets des magistrats de la jeunesse. C'est ainsi qu'il a été procédé à une redéfinition du contenu et des circuits des signalements ainsi que de l'application des dispositions de l'article 375 du code civil. Il en a été de même dans les Hauts de Seine.

Certains parquets ont également contractualisé leurs relations avec d'autres partenaires comme le Conseil Général, l'ordre des médecins, les sociétés de transports urbains et les bailleurs institutionnels. Le procureur de la République de Marseille a pour sa part créé, en collaboration avec l'Inspection Académique, un observatoire départemental des violences scolaires permettant d'évaluer le nombre et la nature des infractions commises dans et à proximité des établissements scolaires.

- Il est à noter également l'intéressante initiative du procureur de la République de Lille qui a conclu avec le bâtonnier de l'ordre des avocats de son ressort une convention de défense pénale. Les avocats spécialisés en matière de mineurs se sont regroupés au sein d'une association intitulée "les avocats du mercredi" où ils sont astreints à suivre une formation spécifique et continue en contre partie de laquelle ils bénéficient d'une exclusivité dans le cadre de la désignation d'office pour défendre les mineurs. Il en a été de même à Poitiers.

- De très nombreux parquets ont signé des contrats locaux de sécurité qui pour la grande majorité d'entre eux comportent un volet relatif à l'intervention systématique du parquet des mineurs pour toute infraction pénale commise et notamment pour les actes de primo-délinquance. C'est ainsi qu'à la mi-septembre 1999, 290 contrats locaux de sécurité avaient été signés et 430 étaient en cours d'élaboration.

Entre les 2/3 et les 3/4 d'entre eux comportent un volet mineur tel que cela avait été préconisé dans la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997.

6. Suivi post sentenciel des mineurs

Tous les parquets déplorent les conditions actuelles d'incarcération des mineurs qui ne sont pas satisfaisantes. Ils considèrent qu'il y a lieu de réformer la carte pénitentiaire concernant les établissement susceptibles de recevoir des mineurs délinquants.

Pour tenter de résoudre le problème relatif à la prise en charge des mineurs dans la continuité, c'est à dire de la commission des faits au post-sentenciel, une cellule régionale "justice-mineurs" a été mise en place dans la région parisienne, le 18 décembre 1998, comprenant les magistrats spécialisées des cours d'appel de Versailles et de Paris ainsi que les directeurs régionaux de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire. Son objectif est de permettre une meilleure circulation de l'information et une mutualisation des moyens et des ressources.

Dans les prochains mois, dans le ressort du tribunal de grande instance de Montpellier, une commission de suivi des mineurs incarcérés regroupant les services de l'administration pénitentiaire, de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, les juges des enfants et le parquet. Il s'agit de mettre en place des projets éducatifs dans la perspective d'une remise en liberté de ces mineurs.