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Extrait du rapport d'information sur "Les moyens des services judiciaires", déposé à l'Assemblée nationale le 26 septembre 2001 et présenté par M. Patrick Devedjian <Lire l'intégralité du rapport>
I.- UN PRÉALABLE : POURSUIVRE LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE Comme le résume parfaitement Flavien Errera, sous-directeur de l'organisation judiciaire et de la programmation, anciennement chef de la mission pour la réforme de la carte judiciaire, « la carte judiciaire ne peut pas tout commander mais elle doit tout influencer ». C'est pourquoi la Mission d'évaluation et de contrôle a tenu à rappeler l'impérieuse nécessité d'une poursuite de la réforme de la carte judiciaire. Or, il semble qu'il y ait un changement d'attitude de la chancellerie sur cette question. En réponse à une question de notre collègue Marcel Dehoux, la Garde des sceaux Marylise Lebranchu répondait le 17 avril 2001 que « si beaucoup d'acteurs de l'institution judiciaire demandent à ce que nous réfléchissions à nouveau sur la carte judiciaire, je pense qu'il faut changer de terminologie : au cours des « entretiens de Vendôme », j ai demandé à ce qu'on ne parle plus de carte judiciaire, c'est-à-dire de géographie de la justice, mais plutôt d'accessibilité de la justice. Il faut maintenant poser le problème ainsi ». On permettra à votre Rapporteur de ne pas partager l'analyse du Garde des sceaux à ce sujet tant il lui semble au contraire indispensable de poursuivre les travaux sur la carte judiciaire, sachant que cela n'est pas antinomique avec la promotion de l'accessibilité de la justice, si l'on veut bien considérer que le terme « d'accessibilité » ne renvoie pas qu'à des problèmes géographiques, mais également à des questions d'adéquation des compétences aux problèmes de nos concitoyens. Il serait d'autant plus malheureux de reculer alors que la Chancellerie dispose désormais de travaux et surtout de méthodes, issus de la mission « carte judiciaire », à même de faciliter les réformes.
Tout comme la carte diplomatique et consulaire, la carte judiciaire fait l'objet, de manière récurrente, de débats importants, sans pour autant jamais connaître de modifications substantielles. Tout le monde est favorable à une réforme de fond, chacun s'oppose de manière farouche à toute mesure concrète. La question de la carte judiciaire est plus complexe que l'énonciation d'un simple principe d'efficacité et d'accessibilité. Elle repose, en effet, sur la conciliation de deux objectifs : assurer à tous la même qualité de justice sur l'ensemble du territoire ; garantir une certaine proximité entre le juge et les réalités sociales et économiques locales, sous peine de désincarnation de la justice. La carte judiciaire française résulte d'une stratification. La densité de juridictions se rapproche parfois encore du réseau des villes médiévales. Les plus fortes concentrations de juridictions correspondent à ces zones historiques, qui ont connu, de surcroît, une nouvelle strate avec le premier développement industriel, à l'exemple de la Normandie, des Flandres, de la Picardie ou de la Bourgogne. Une cour d'appel peut avoir un ressort qui ne dépasse pas 250.000 habitants, ou qui, au contraire, couvre plus de 7 millions d'habitants. Si l'on exclut les extrêmes, à savoir Bastia et Paris, l'écart reste de 1 à 6 en terme de population et de 1 à 10 en terme de volume d'affaires traitées, entre Agen et Aix-en-Provence. Un tribunal de grande instance peut avoir un ressort inférieur à 70.000 habitants, avec 6 magistrats, ou un ressort de 2,15 millions d'habitants, avec près de 500 magistrats. Le rapport démographique s'étend de 1 à 31 et le rapport en effectifs de magistrats de 1 à 75. Pour les tribunaux d'instance, l'écart peut aller de 1 à 90. La densité géographique des juridictions apparaît extrêmement variable. En Saône-et-Loire, en 1998, on trouvait 21 juridictions, dont 2 tribunaux de grande instance, 7 tribunaux d'instance, 7 tribunaux de commerce et 5 conseils de prud'hommes, alors que l'Indre-et-Loire, pour la même population, compte 6 juridictions, à savoir un tribunal de grande instance, un tribunal de commerce, un conseil de prud'hommes et trois tribunaux d'instance. De la même façon, la cour d'appel de Caen comptait 52 juridictions pour 1,4 million d'habitants, tandis que le Rhône, pour une population légèrement supérieure, en compte 12. En 1926, une première réforme avait été tentée sur le fondement d'une départementalisation. Mais, dès 1930, devant les obstacles qu'elle rencontrait, elle fut abrogée. La dernière tentative de modification à grande échelle de la carte judiciaire, et nous nous en tiendrons à celle-ci, date de 1991. A l'époque, le Garde des sceaux, M. Henri Nallet, avait présenté un projet de départementalisation. Il s'est heurté à un véritable mur d'oppositions. Les premiers présidents craignaient de voir diminuer leurs pouvoirs de gestion. Les présidents et les procureurs des plus petits tribunaux de grande instance y voyaient un obstacle à leur avancement : jamais ils ne deviendraient président ou procureur du tribunal départemental. Les vice-présidents et les procureurs adjoints de tous les tribunaux de grande instance, mais également les greffiers et leurs adjoints, s'y opposaient sur le même fondement. Tous les barreaux de province ont créé des comités de défense, auxquels ont adhéré tous les élus locaux des petits tribunaux de grande instance et des autres curiosités historiques de la carte. Les élus locaux ont entraîné les parlementaires. Dans ces conditions, l'expérience ne pouvait aller plus loin.
Dans la ligne des orientations fixées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, le Garde des sceaux a fait connaître son intention de moderniser le fonctionnement du service public de la justice, dont l'évolution de la carte judiciaire constitue un élément essentiel. Dans cet esprit, par circulaire en date du 1er juillet 1997, il a été demandé aux chefs de cour et aux préfets de poursuivre la consultation sur la carte judiciaire qui avait été initiée par le précédent Garde des sceaux puis suspendue pendant la période électorale, et d'ajouter aux interlocuteurs déjà rencontrés les représentants des associations directement concernées par le fonctionnement de la justice. Afin de procéder à de véritables modifications géographiques, une « mission carte judiciaire », placée auprès du directeur des services judiciaires et chargée de conduire des réflexions sur la réorganisation du réseau des juridictions dans le cadre des orientations définies par le Garde des sceaux a été mise en place. Installée en avril 1998, cette mission, composée de sept fonctionnaires dirigés par un membre de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), a commencé à fonctionner pleinement à partir de septembre 1998. Elle a établi une méthodologie fondée sur des études de terrain et a mis en _uvre des outils cartographiques élaborés. Par ailleurs, un comité ministériel de la réforme de la carte judiciaire présidé par le Garde des sceaux, réunissant les directeurs et les chefs de service du ministère a été créé en septembre 1998. Une priorité a été accordée à la carte des tribunaux de commerce, laissant de côté toute autre catégorie de juridictions. Les premières mesures ont porté sur plusieurs dizaines de sites dans les six cours d'appel qui comptent le plus de juridictions consulaires (Caen, Rouen, Dijon, Montpellier, Poitiers et Riom). Des consultations avec les élus des régions concernées ont été organisées. Les décisions reposent notamment sur la prise en compte des bassins d'emploi, du cadre de vie et de l'importance des réseaux de communications. 5 millions de francs avaient été provisionnés dans le budget 1999 pour financer les premières mesures. Celles-ci sont intervenues avec le décret n° 99-659 du 30 juillet 1999 portant suppression de 36 tribunaux de commerce dans 8 cours d'appel et le décret n° 99-660 du 30 juillet 1999 modifiant le décret n° 91-692 du 18 juillet 1991 fixant le nombre des juges et le nombre des chambres des tribunaux de commerce, le nombre des assesseurs des chambres commerciales des tribunaux de grande instance du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et le nombre des juges élus des tribunaux mixtes de commerce des départements outre-mer. Ainsi, un tribunal a été supprimé dans la cour d'appel d'Amiens, un dans la cour d'appel de Bourges, 7 dans la cour d'appel de Caen, 7 dans la cour d'appel de Dijon, 6 dans la cour d'appel de Montpellier, 3 dans la cour d'appel de Poitiers, 5 dans la cour d'appel de Riom et 6 dans la cour d'appel de Rouen. Aucun critère n'a été défini a priori. La mission s'est cependant fondée, pour faire ses propositions, sur plusieurs indices. Le premier est constitué par le volume d'activité. Aucune norme n'a été fixée. Certains tribunaux méritent, en effet, d'être maintenus pour des raisons d'aménagement du territoire. La proximité géographique entre deux tribunaux a aussi été prise en compte. Pas plus que le niveau d'activité, ce critère n'a pas été utilisé de manière dirimante. Un second décret devait être pris dans le premier semestre 2000. De la même façon, il devait concerner uniquement les tribunaux de commerce. Or ce décret n'a pas encore été pris, ce qui apparaît très inquiétant pour le futur de la réforme.
Il serait pourtant dommage d'abandonner la réforme en l'état ; le bilan est certes limité puisque la mission n'est intervenue que dans le cadre des tribunaux de commerce ; pour autant, il fallait bien commencer par un secteur alors que rien de concret n'avait été fait jusque là. La mission a permis d'établir non seulement une méthode, plus riche, moins statique, que celle issue du rapport de M. Jean-François Carrez mais aussi des cartes précises pouvant servir de point de départ à la discussion, discussion à laquelle le Parlement devra être partie prenante. La chancellerie dispose ainsi d'un véritable pôle d'expertise au sein de la Direction des Services judiciaires. Deux évolutions contradictoires se profilent : d'un côté la mission a été intégrée au sein de la sous-direction de l'organisation judiciaire et de la programmation, sous-direction ayant M. Flavien Errera à sa tête. De l'autre, l'administration « n'a pas reçu de missions particulières pour continuer dans quelque direction que ce soit ». Pour M. Errera, le bilan est néanmoins positif : « La mission de la carte judiciaire a été mise en place pour donner un coup d'accélérateur à un sujet devenu lancinant. Notre seul titre de gloire, c'est d'avoir prouvé que nous étions en mesure de faire des transformations alors que l'on considérait l'objectif impossible. Avec une bonne gestion du temps de la réforme, il est possible de changer les choses. Nous souhaiterions désormais intégrer la réforme de la carte judiciaire à la réflexion quotidienne du ministère, notamment dans ses choix d'investissement. La mission devrait maintenant être rapprochée de l'action immobilière et de la prospective. Car nous avons besoin d'inscrire nos choix dans des perspectives à moyen et à long terme : des années sont nécessaires, ne l'oubliez pas, entre le moment de la décision et le moment où elle se réalise. Il faut savoir où l'on va pour ne pas créer des palais de justice trop étroits et pour les situer aux bons endroits ».
On peut également noter qu'au niveau local des initiatives ont été prises pour rationaliser la carte judiciaire. Ainsi dans le ressort du TGI de Paris, un projet de réforme a été élaboré pour réformer l'instance de Paris, dans le souci d'une meilleure répartition des charges entre les tribunaux et d'une égalité de traitement entre les justiciables. Le projet le plus ambitieux propose l'élaboration d'une nouvelle carte judiciaire partageant Paris en quatre tribunaux d'instance, outre un service des nationalités autonomes. Ce projet, qui suppose le regroupement des locaux en quatre sites et par conséquent le délicat redéploiement géographique des fonctionnaires, apparaît en l'état très difficile à mettre en _uvre puisqu'il suppose l'accord des autorités compétentes (Chancellerie, mairie). Le second projet, plus modeste, se limite à un redéploiement des effectifs actuels des magistrats, en tenant compte de la population mais surtout de l'activité juridictionnelle de chacune des juridictions telle qu'elle ressort des données locales de l'activité judiciaire en 1999 publiées par le ministère de la justice. La réponse de la Chancellerie à cet effort de rationalisation d'initiative locale sera une bonne indication de sa détermination à progresser dans la réforme de la carte judiciaire.
Plus fondamentalement, le regroupement proposé des tribunaux d'instance est révélateur de la direction que doit prendre la réflexion sur la carte judiciaire : on constate en effet une complexité croissante de notre droit, complexité qui remet en cause un principe fondateur de notre État de droit, à savoir que « nul n'est censé ignorer la loi ». Cette complexité implique également une spécialisation accrue des magistrats, quel que soit leur niveau d'intervention (premier ressort, appel...). Aussi doit-on se diriger vers des juridictions de plus en plus spécialisées, à l'image des pôles économiques et financiers mis en place par la circulaire du 19 février 1999. Il s'agit de revenir sur une tradition judiciaire qui a longtemps associé ressort matériel très vaste et ressort géographique réduit. C'est exactement l'inverse qu'il faut désormais pratiquer : un ressort géographique beaucoup plus vaste mais des compétences plus limitées, permettant une spécialisation accrue. Or, comme l'a rappelé le sénateur Robert Badinter, lors de l'examen des crédits de la justice pour 2000, « des réflexions, des analyses sont en cours depuis des années, il est temps de passer aux actes. Ce ne sont pas les suppressions de quelques juridictions consulaires en état de survie artificielle - pour ne pas parler d'acharnement thérapeutique - qui suffiront. Je sais que la Garde des sceaux y songe, il est temps d'agir. » La méthode choisie risque de perdre cette réforme, si nécessaire, dans les sables de l'institution judiciaire et des inerties locales, et de fédérer les conservatismes de tout bord. Si la première vague de suppressions de tribunaux de commerce a été rendue aisée par le caractère indiscutable des modifications engagées, en revanche, la deuxième phase semble prendre plus de temps, en raison même des plus grandes difficultés à imposer autant de changements dans un laps de temps aussi court. Devenue visible, la réforme globale des seuls tribunaux de commerce fait l'objet de plus nombreuses contestations. Sans réforme véritable de la carte judiciaire, toute réforme entraînera une déperdition de moyens et d'énergie. Le débat sur la proximité emprunte de fausses routes. Le développement des communications, même dans les zones rurales, et des télé-procédures réduit l'enjeu de cette question. Plus que de proximité, le citoyen justiciable est avide de qualité. Comme en matière d'effectifs, l'injection de moyens, et le coût pour les finances publiques que cela représente, n'est légitime que si elle s'accompagne d'une réorganisation profonde des modes de fonctionnement des juridictions. |