Logo de Vie-publique.fr

Accueil



Rapport d'information n° 20... sur l'application de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 par Adrien Gouteyron, sénateur.(Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 1986)
Sénat, première session ordinaire de 1988-1989
(Extrait)

(Source : Sénat)

CHAPITRE PREMIER : UNE TRADUCTION RAPIDE DES PRINCIPALES OPTIONS DE LA LOI

I) L'ACTIVITE NORMATIVE DE LA COMMISSION NATIONALE DE LA COMMUNICATION ET DES LIBERTES

La traduction dans les faits de la loi du 30 septembre 1986 supposait l'intervention d'un nombre considérable de textes d'application, décrets et arrêtés, mais surtout décisions de la Commission nationale de la communication et des libertés que le législateur venait d'investir, à titre principal, du pouvoir de réglementation et de régulation de l'ensemble du secteur de la communication.

Il convenait d'aller très vite : la définition des règles et la désignation des acteurs étant suspendues à la mise en place de la CNCL, il fallait, tout d'abord, procéder à l'installation de cette dernière, en remplacement de la Haute autorité. Au-delà du changement des hommes, qui allait retenir l'attention, les ambitions nourries pour la nouvelle instance imposaient de rassembler les moyens humains et matériels nécessaires à son fonctionnement, d'autant plus rapidement qu'elle allait être confrontée à une situation d'urgence: placées depuis plusieurs mois dans l'expectative, les chaînes avaient gelé leurs engagements avec, à terme, un risque de paralysie de l'industrie de production.

La CNCL a commencé à travailler avant même d'être officiellement installée, le 12 novembre 1986 et, les principaux contours du nouveau paysage audiovisuel ayant été dessinés dès le début du printemps 1987, chacun reconnaîtra qu'elle a commencé d'accomplir sa mission avec une réelle détermination, alors qu'il lui fallait en même temps s'organiser.
Parmi les décisions qu'elle a prises, certaines ont eu un retentissement spectaculaire : elles touchaient aux réseaux nationaux de télévision, cinquième et sixième chaînes et, surtout, TF1 dont la privatisation, qui constituait une novation dans l'histoire de la télévision française, avait pris aux yeux de beaucoup une dimension symbolique. Le reste des travaux - leur majeure partie - a reçu moins d'écho. Il n'en était pas moins fondamental pour le développement du secteur de la communication.

Il est regrettable que des polémiques soient venues occulter l'importance du travail accompli. Elles étaient inévitables : la CNCL a eu à prendre, très vite, des décisions politiquement sensibles dans le contexte délicat - et sans précédent dans l'histoire de la Vème République - de la cohabitation. Il s'avère aujourd'hui qu'elles auront eu raison de l'institution. Auraient-elles été gommées par l'histoire si on avait laissé à la commission le temps d'asseoir son autorité ? La naissance d'un nouvel organisme ne s'accompagne-t-elle pas toujours d'une période de suspicion ? Le cas ne s'est-il pas produit pour la Haute autorité et autrefois pour le Conseil constitutionnel ? On ne peut éviter à tout le moins de se poser ces questions.

On doit néanmoins retenir quelques leçons de l'expérience, si courte soit-elle. Ainsi :

- l'indépendance de l'autorité de régulation constitue un thème récurrent depuis sa création en 1982. S'il est incontestable qu'elle acquiert jour après jour plus de réalité et de consistance et que, de la Haute autorité à la CNCL, des progrès indéniables ont été accomplis - il est vrai aussi que lorsque le terrain s'avère politiquement particulièrement sensible, sa conquête se fait plus balbutiante ;

- la composition retenue par le législateur pour la CNCL n'a pas donné entière satisfaction, notamment parce qu'elle n'a pas assuré à la commission la cohésion qui lui était nécessaire. Et n'a-t-elle pas conduit à donner l'impression que s'était opérée une sorte de césure entre, d'une part, les membres nommés par les autorités politiques, qui se sont exprimés sans doute trop et en ordre trop dispersé et, d'autre part, les autres, en particulier les personnalités cooptées, qui sont restées au contraire exagérément dans l'ombre ? Sans doute faut-il incriminer aussi l'importance numérique de la commission qui, à l'expérience, s'est révélée pesante ;

- la CNCL a manqué d'occasions pour rendre compte de sa gestion. Si l'on excepte les possibilités de recours pour excès de pouvoir contre ses décisions devant le Conseil d'Etat, aucune modalité de contrôle n'a été prévue. La CNCL n'aurait-elle pas dû pouvoir exposer son activité à intervalles réguliers, devant le Parlement par exemple ? Une chose est sûre, l'absence de compte rendu public de la part de la commission a créé un vide. Il était dès lors fatal que la presse, et les médias en général, deviennent le lieu privilégié du débat devant l'opinion publique;

- la CNCL a sans doute fait un usage trop timide des pouvoirs de sanction dont l'avait dotée le législateur, mais cette appréciation touche à l'exercice par la commission de son rôle de magistrature qui sera examiné plus loin (cf chapitre III ? V).

Quoi qu'il en soit, par son ampleur et ses novations, la tâche accomplie par la CNCL, depuis l'automne 1986, devrait marquer durablement le secteur de l'audiovisuel, qu'il s'agisse de l'exercice des rôles qu'elle a hérités de la Haute Autorité, ou de ceux qui correspondent à de nouvelles missions de l'organe de régulation (compétence générale d'autorisation des services privés de communication audiovisuelle, "pouvoirs techniques").

1) L'activité de la CNCL dans le prolongement des missions de la Haute autorité

Le législateur a confié à la CNCL, certes avec une autorité beaucoup plus grande, l'ensemble des missions dévolues hier à la Haute autorité. L'héritage vaut principalement à l'égard du secteur public mais, sur certains points, comme le contrôle du pluralisme ou celui de la publicité, le champ des compétences a été élargi aux chaînes privées.

Comme la Haute autorité hier, la CNCL a dû procéder, conformément à l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986, à la nomination, aux conseils d'administration des sociétés nationales de programme, de quatre personnalités qualifiées et, parmi celles-ci, à la désignation des présidents de ces sociétés. Elle l'a fait le 3 décembre 1986 dans la deuxième de ses décisions. Elle a nommé, dans la même décision, conformément à l'article 50 de la loi du 30 septembre 1986, quatre personnalités qualifiées pour siéger au conseil d'administration de l'Institut national de l'audiovisuel, et, dans une décision ultérieure (19 mai 1987) quatre membres du conseil d'administration de Télédiffusion de France, régi selon les mêmes règles que celui de l'INA jusqu'à la date à laquelle l'Etat aura cédé 10 % au moins du capital de la société (article 103 de la loi du 30 septembre 1986).

Il faut souligner ici l'intérêt qu'il y aurait à encadrer le choix des présidents de chaînes publiques par l'autorité de régulation, afin de l'amener à se déterminer en fonction non seulement des hommes, de leur personnalité et de leur passé, mais aussi des projets qu'ils nourrissent pour les sociétés qu'ils aspirent à présider. Outre ses mérites intrinsèques, cette méthode, qui s'inspirerait, quant à son esprit, du mode actuel de sélection des candidats à l'exploitation des réseaux privés, aurait l'avantage d'atténuer les controverses dont ces nominations font habituellement l'objet.

A la suite de la Haute autorité, et en application de l'article 54 de la loi du 30 septembre 1986, la CNCL a défini, dans une décision du 5 décembre 1986, les modalités du droit de réplique aux déclarations et communications du gouvernement, modalités qui ont trouvé à s'appliquer sur le champ à la suite d'une communication du ministre de l'Education nationale, à propos des manifestations étudiantes.

De même, la CNCL a-t-elle fixé les modalités de l'accès à l'antenne des formations politiques et des organisations syndicales et professionnelles représentatives (article 55 de la loi du 30 septembre 1986) : les émissions dites "d'expression directe" ont été réglementées dans une décision du 23 janvier 1987.

Tout comme la Haute autorité avait été amenée à se prononcer sur les cahiers des charges des organismes du service public, la CNCL a été saisie par le gouvernement, conformément à l'article 13 de la loi du 30 septembre 1986, des projets de cahiers des missions et des charges du secteur public (à l'exception de celui de la SEPT qui n'est pas encore élaboré). Elle a rendu, sur chacun de ces projets, un avis qui a été publié au Journal officiel. Les observations qu'elle a formulées ont témoigné de son souci de voir l'équilibre général du secteur audiovisuel préservé (ainsi, par exemple, a-t-elle proposé au gouvernement qu'en matière de publicité télévisuelle les mêmes règles soient appliquées aux chaînes publiques et aux chaînes privées ; ainsi a-t-elle estimé que RFO devait être soumise aux mêmes obligations que les autres sociétés nationales de télévision, notamment pour les quotas de diffusion des oeuvres audiovisuelles ; ainsi a-t-elle demandé que, dans le nouveau contexte concurrentiel, les relations entre les chaînes publiques et les organismes prestataires de service - l'INA et TDF - soient allégées et réglées pour l'essentiel par voie contractuelle).

La CNCL a été chargée, comme l'était la Haute autorité, de veiller, par ses recommandations, au respect du pluralisme des programmes et de l'information des sociétés nationales de programme (article 13 de la loi du 30 septembre 1986). En vertu des dispositions plus générales de l'article 3, son contrôle s'étend aux services privés de télévision, soumis à la même obligation par les décisions d'autorisation. Elle l'a exercé :

- en relevant les temps d'intervention des hommes politiques et en veillant à l'application de la règle dite "des trois tiers", utilisée avant elle par la Haute autorité et qui remonte à des directives de 1969 du conseil d'administration de l'ORTF (égalité entre les temps d'intervention du gouvernement, de la majorité et de l'opposition parlementaires). Les relevés effectués par la CNCL ont été adressés régulièrement aux présidents des chaînes afin que les déséquilibres éventuels puissent être corrigés et ils ont été publiés dans la "lettre d'information" de la commission.

- en répondant aux saisines dont elle a été l'objet. et en formulant, quand des déséquilibres ont été constatés, des observations aux chaînes concernées (ce qu'elle a fait fréquemment pour Radio France Outre-Mer, notamment).

- en adressant des recommandations particulières à l'ensemble des chaînes et des radios dans le cadre des diverses élections qui ont eu lieu depuis le début de 1987 et en organisant les campagnes officielles sur les sociétés nationales de programme (cf article 16 de la loi du 30 septembre 1986). Cet aspect de l'activité de la CNCL a été très important puisque huit scrutins ont jalonné les dix ? huit derniers mois. Son bilan est positif.
.
Pour l'année 1987, la CNCL a adressé des recommandations à l'occasion de quatre scrutins: l'élection à l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna du 15 mars 1987 (recommandations adressées à RFO), l'élection des conseillers régionaux de l'assemblée de Haute-Corse du 22 mars 1987 (recommandations adressées à l'ensemble des sociétés nationales de programme et aux radios locales privées), la consultation du 13 septembre 1987 des populations de Nouvelle Calédonie sur l'accession du territoire à l'indépendance ou sur son maintien au sein de la République française (recommandations adressées à RFO, à l'ensemble des sociétés métropolitaines et aux radios locales privées), les élections prud'hommales du 9 décembre 1987 (recommandations adressées aux sociétés nationales de programme et aux chaînes privées).

En 1988, elle a dû procéder :

- à l'organisation de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle des 24 avril et 8 mai, pour laquelle les responsables des formations politiques ont été consultés. Pendant la période de précampagne (22 février ? 8 avril), elle a demandé aux chaînes d'assurer un traitement équilibré, dans le ton comme dans le temps, entre les candidats et leurs soutiens. Dans une recommandation du 3 février, dont les termes, bien que s'appliquant aux seules sociétés nationales de programme ont été communiqués, par lettre, aux présidents des chaînes privées, elle a établi une distinction entre les émissions d'actualité liées à l'élection présidentielle (application du principe de "l'accès équitable" à l'antenne) et celles qui ne l'étaient pas (application de la règle traditionnelle des "trois tiers"). A la suite des saisines de divers états-majors de candidats, elle a adressé des observations et des mises en garde à l'ensemble des chaînes. Pour la période de la campagne officielle (soit du 8 avril au 6 mai), elle a recommandé le 22 février, à l'ensemble des services de communication audiovisuelle, publics et privés, d'appliquer le "principe d'égalité" entre les candidatures et mis en place un dispositif de contrôle, candidat par candidat. Sur le fondement de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 et du décret du 14 mars 1964, elle a fixé, dans une décision du 10 mars, les règles de production, de programmation et de diffusion des émissions officielles sur les sociétés nationales de programme (elle les a précisées et adaptées au second tour du scrutin dans des décisions des 8, 12 et 29 avril). La CNCL a publié, à l'issue de l'élection présidentielle, un rapport dans lequel elle a fait le point sur le déroulement de la campagne et formulé certaines propositions pour l'avenir, notamment en ce qui concerne l'application du principe d'égalité entre les candidats.

- à l'organisation de la campagne pour les élections aux conseils de régions et au congrès de Nouvelle Calédonie du 24 avril. Des recommandations ont été adressées à Radio France Outre-Mer, aux radios locales privées et aux chaînes métropolitaines. Une décision du 22 mars a réglementé les émissions de la campagne officielle à la radio et sur RFO et un dispositif de contrôle a été institué sur place.

- à l'organisation de la campagne pour les élections législatives des 5 et 12 juin. Une recommandation a été adressée, le 19 mai, aux chaînes publiques et privées pour la durée de la campagne officielle (soit du 22 mai au 10 juin). Comme pour l'élection présidentielle, la CNCL a fait une distinction entre les émissions d'actualité selon qu'elles étaient ou non liées aux élections législatives. Pour l'actualité non liée aux législatives, elle a appliqué la règle des "trois tiers" et, pour la campagne, elle a recommandé l'égalité entre "les partis, groupements et personnalités ayant concouru à la formation de la majorité présidentielle d'une part et les partis, groupements et personnalités ayant formé la majorité parlementaire d'autre part, tout en tenant compte de l'importance respective des groupes à l'Assemblée Nationale" (le Front National étant comptabilisé à part et son expression limitée à l'importance des effectifs de son groupe au Palais Bourbon). Dans une décision portant la même date, elle a fixé, sur le fondement de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 et de l'article L 167-1 du code électoral, les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives à la campagne officielle sur les sociétés nationales de programme. Par ailleurs, par des décisions des 20 et 21 mai, elle a déterminé l'ordre de diffusion de ces émissions, d'une part pour les partis et groupements représentés par un groupe à l'Assemblée Nationale, d'autre part pour le Parti Ouvrier Européen qui n'y était pas représenté mais qui, présentant au moins 75 candidats, avait accès à la campagne officielle sur les ondes (article L 167-1 du code électoral). Comme pour les élections présidentielles, la CNCL a établi, à l'issue du scrutin, un rapport sur la campagne à la radio et à la télévision où sont récapitulés les conditions de son déroulement et les contrôles auxquels elle a donné lieu.

Il est à noter enfin, que la commission a adressé à l'ensemble des chaînes, une recommandation en vue des élections cantonales des 25 septembre et 2 octobre (recommandation n°88.6 -J.O. du 11 août 1988), et qu'elle prépare actuellement l'organisation de la campagne pour le référendum sur le statut de la Nouvelle?Calédonie.

En matière de publicité et de parrainage, le législateur a confié à la CNCL un rôle plus large que celui qu'avait eu, avant elle, la Haute autorité.

L'ensemble de la réglementation (publicité et parrainage) a été défini, pour les chaînes privées, conformément à l'article 27.I de la loi du 30 septembre 1986, par le décret n° 87.37 du 26 janvier 1987, pris en Conseil d'Etat après avis de la CNCL. Le dispositif retenu a été précisé par la commission pour chaque catégorie de services (conformément à l'article 27.II) et sur cette base, dans les décisions d'autorisation. La CNCL a, en outre, édicté le 7 décembre 1987, une recommandation relative au parrainage applicable aux sociétés de télévisions privées. Pour les chaînes publiques, elle s'est prononcée, dans l'avis qu'elle a rendu sur les cahiers des missions et des charges, sur les règles applicables aux émissions publicitaires et elle a défini, dans une décision du 7 décembre 1987, conformément à l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986, les conditions dans lesquelles ces chaînes peuvent faire parrainer celles de leurs émissions (et elles seules) qui correspondent aux missions éducative, culturelle et sociale du secteur public. Dans le même temps où elle prenait cette décision et la recommandation applicable aux services privés, la CNCL, préoccupée par certains débordements, publiait une réflexion d'ensemble sur le parrainage à la télévision, élaborée en concertation avec les professionnels concernés.

A l'issue de leur premier exercice qui s'est achevé le 29 février 1988, la Cinq et M6 ont fait part à la CNCL de leur souhait de voir modifier, pour la seconde année d'exercice, le seuil maximum de publicité autorisée par heure donnée. La commission leur a permis, le 4 juillet dernier, de le porter de 15% (9 minutes) à 18% (10 minutes 48 secondes). S'inspirant des travaux en cours à l'échelon européen, elle n'a pas accédé à la demande des deux chaînes de voir leur plafond horaire passer de 9 minutes à 12 minutes.

Pour l'exercice, conformément à l'article 14 de la loi du 30 septembre 1986, de sa mission de contrôle des messages publicitaires diffusés par l'ensemble des chaînes, la CNCL a créé, par une décision du 17 avril 1987, un comité de la communication publicitaire présidé par un de ses membres ? M. Jean Autin (jusqu'à cette date, les dossiers sont restés soumis à la Régie française de publicité, sous la responsabilité de la CNCL ; dépourvue depuis lors d'objet social, la RFP doit être dissoute lorsque sera réglé le sort des participations à son capital).

Il convient, enfin, de mentionner pour mémoire que la CNCL a mené une réflexion sur l'introduction, prévue par l'article 14 de la loi du 30 septembre 1986, de la publicité politique à la télévision. Avant même que l'article 14 ne soit révisé par la loi portant diverses mesures d'ordre social du 30 juillet 1987, la CNCL s'était montrée réservée sur cette introduction, dans un document rendu public le 31 mai 1987.

2) L'activité de la CNCL correspondant à de nouvelles missions de l'organe de régulation

a) L'autorisation des services privés de communication audiovisuelle.

La loi du 29 juillet 1982 avait posé le principe de la liberté de communication et permis d'ouvrir le secteur de l'audiovisuel aux opérateurs privés, mais l'opacité des procédures d'attribution, au moins en ce qui concerne la télévision, avait singulièrement réduit la portée de l'ouverture. Chacun a en mémoire les conditions dans lesquelles la "première" cinquième chaine a été octroyée à la fin de l'année 1985 au groupe Seydoux-Berlusconi, et le rapport de la commission sénatoriale d'enquête chargée de les examiner.

De même, sous l'empire de la loi de 1982, l'élaboration du plan de fréquences par Télédiffusion de France restait-elle sujette à caution et l'ombre qui l'entourait avait justifié que le Sénat s'y intéressât, par l'intermédiaire d'une commission de contrôle.

La réforme de 1986 a entendu mettre fin à ces procédures. La CNCL a reçu compétence pour délivrer les autorisations d'exploitation des services privés de communication audiovisuelle, qu'il s'agisse des télévisions nationales ou locales diffusées par voie hertzienne terrestre, de la radiodiffusion sonore ou des services distribués par câble et par satellite. Le législateur a opté, dans chaque cas, en faveur de méthodes d'attribution transparentes comprenant, à chaque fois, la publicati.on préalable des règles du jeu, un appel aux candidatures, la sélection des candidats par la CNCL à partir de critères légaux d'appréciation, puis la publication des autorisations au Journal Officiel dans des décisions rendant compte des engagements souscrits, les refus d'autorisation étant notifiés et motivés.

Dans le cadre ainsi défini par le législateur, la CNCL a attribué les différents services de communication audiovisuelle au terme de sélections dont toutes les étapes ont fait l'objet de publicité. Allant au-delà même des obligations imposées par la loi, elle a, pour les réseaux nationaux de télévision, procédé à une large consultation des professions concernées, complété son information en envoyant des questionnaires supplémentaires aux candidats, organisé une série d'auditions, d'abord privées, ensuite publiques, en présence de la presse et de la télévision. Sans équivalent jusque là, cette retransmission des débats a fait ensuite école dans le cadre de la procédure de réforme du code de la nationalité. Les auditions publiques des candidats à l'exploitation des cinquième et sixième chaînes et à la reprise de TF1 ont fait l'objet de publications qui en restituent le compte rendu intégral.

Prises dans ces conditions, les décisions de la CNCL n'ont pas été contestées. Elles n'ont fait l'objet ni de recours pour excès de pouvoir ni de demandes de constitution de commissions parlementaires d'enquête ou de contrôle.

Les télévisions nationales diffusées par voie hertzienne terrestre.

Lorsqu'elle est, entrée en fonction, la CNCL s'est trouvée confrontée d'une part à la résiliation des concessions des cinquième et sixième chaînes dont le décret n° 86-901 du 30 juillet 1986 avait fixé l'effet à l'expiration du troisième mois suivant la date de son installation, soit au 28 février 1987, d'autre part à la privatisation de TF1, que le Gouvernement souhaitait mener à bien dès les premiers mois de 1987.

Les impératifs du calendrier ont été tenus. Inaugurant une procédure d'attribution nouvelle, ordonnée autour de la transparence (cf supra), la commission est parvenue à réattribuer les cinquième et sixième réseaux de télévision dès les 25 et 26 février 1987 (décision n° 87.12 et 87.13), et, le 4 avril suivant, 50% du capital de TF 1 étaient cédés au groupe conduit par la société Bouygues (décision n° 87-26).

La reconnaissance, dans les appels à candidature lancés le 26 janvier 1987 de la vocation "nationale" de la Cinq et de M6, jointe à la pression de leurs directions, voire du public, a en outre conduit la CNCL à accélérer l'extension des réseaux de diffusion de ces deux chaînes et à la mener au?delà des sites énumérés dans les annexes des décisions d'autorisation (cf infra chapitre II-2). Dans une résolution datée du 13 juillet 1987, elle a précisé sa doctrine en ce domaine: permettre le développement aussi rapide que possible de la Cinq et de M6, tout en favorisant les projets de télévision locale, émettant indépendamment ou en décrochage de ces deux réseaux.

Les télévisions locales diffusées par voie hertzienne terrestre.

La CNCL a défini, dans deux textes du 15 juin 1987 (décisions n° 87.39 et 87.40), les règles générales et les obligations particulières s'appliquant aux services de télévision à vocation locale ou régionale (durée des programmes propres, quotas de diffusion, promotion des manifestations culturelles locales...)

Les décisions qu'elle a prises dans ce cadre correspondent aux trois conceptions possibles de la télévision régionale :

- eu égard aux contraintes financières d'exploitation, la CNCL a privilégié une politique de "décrochage" sur les réseaux nationaux. Les groupes repreneurs des cinquième et sixième chaînes ont accepté, au cours de la procédure d'attribution, le principe d'une association avec des projets locaux de télévision, autorisée, au cas par cas, par la commission. En application de ce principe, la CNCL a procédé, dans certains cas, au jumelage des appels aux candidatures pour l'extension de la Cinq et de M6 avec d'autres pour des décrochages locaux sur les mêmes fréquences, ou lancé des appels d'offre pour de tels décrochages sur des sites où les deux chaînes nationales émettaient déjà.

L'expérience a malheureusement révélé le faible intérêt suscité par la formule. Dans trois cas seulement, les appels aux candidatures ont entraîné le dépôt de deux dossiers par site. Il s'agit de l'appel lancé pour Brest le 2 octobre 1987 (Locovision Video et Télé Brest qui s'est ensuite retiré), de l'appel lancé pour Chambéry le 15 décembre 1987 (Ay Télévision et Change), et de l'appel lancé pour Perpignan le 18 mars 1988 (Canal Roussillon et Télé Pyrénées Roussillon).

Ces dossiers sont actuellement en cours d'instruction.

- en fonction des fréquences disponibles, un certain nombre d'appels à candidature ont été lancés par la CNCL pour des projets de télévision locale de plein exercice: le 16 juin 1987 pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, le 23 juillet 1987 pour l'agglomération de Toulouse, le 6 novembre 1987 pour Lyon et sa périphérie, le 31 janvier 1988 pour la Haute-Savoie, et le 10 mars 1988 pour Nantes/Saint-Nazaire.

Les résultats de ces appels ont permis à la commission de délivrer trois autorisations d'exploitation pour une durée de huit ans: à Toulouse le 7 décembre 1987 (Société Télé-Toulouse), en Haute-Savoie le 17 juin dernier (Canal Europe Mont-Blanc) et à Lyon le 11 juillet (Société SAIT).

Pour Nantes/Saint-Nazaire, la commission a enregistré le dépôt de quatre candidatures dont les dossiers sont actuellement en cours d'instruction. Pour les départements d'outre-mer, elle a été conduite à demander aux candidats des informations complémentaires, compte tenu du caractère très tendu de l'équilibre financier des projets qui lui ont été présentés.

Enfin, la CNCL a procédé, à la fin du mois de mai dernier, à l'annonce préalable de zones dans lesquelles elle envisageait, après achèvement des études techniques, de lancer des appels aux candidatures pour des télévisions locales de plein exercice : il s'agit des agglomérations d'Angers, Avignon, Montpellier, ainsi que du Périgord.

Le caractère trop récent de l'expérience ne permet pas de se prononcer sur la viabilité des télévisions hertziennes locales. L'exemple de Télé-Toulouse, bien qu'il soit prématuré de dresser un bilan quelques mois seulement après son lancement, montre que les charges liées aux coûts de production et aux achats de programmes extérieurs sont supérieures de 25 à 30% aux prévisions initiales; en revanche, selon les premières enquêtes d'impact, le taux de pénétration et de fidélisation de l'audience dépasse celui que l'opérateur pouvait attendre.

- enfin, une vingtaine d'expériences de télévision temporaire, liées à des événements locaux significatifs (comme les festivals) ont été, à ce jour, autorisées par la CNCL, selon une réglementation spécifique.

Les radios privées.

En application de la loi du 30 septembre 1986, la CNCL a défini pour les services de radiodiffusion sonore privés diffusés par voie hertzienne terrestre

- les règles générales de programmation (décision n° 87-24 du 18 mars 1987 en application de l'article 27-11).

- les obligations particulières imposées aux titulaires des autorisations (décision n° 87-25 du 16 mars 1987 prise en application de l'article 28).

Sur la base de ces décisions, et en respectant la procédure définie par le législateur, la commission a lancé, conformément à l'article 29 de la loi, un appel à candidature pour cinq zones géographiques qu'elle a préalablement déterminées: la région parisienne (décision n° 87-27 du 8 avril 1987), la région Nord-Picardie (décision n° 87-51 du 26 juin 1987), la région Rhône-Alpes (décision n° 87-121 du 6 août 1987), Saint?Pierre et Miquelon (décision n° 88-137 du 22 avril 1988) et l'Alsace-Lorraine (décisions n° 88-148 et 88-287 des 29 avril et 28 juin 1988). Elle a en outre procédé à un appel complémentaire en Ile?de?France (décision n° 88-231 du 24 mai 1988).

Les candidatures déposées ont toujours été très nombreuses

- Paris, Ile-de-France, Oise: 304
(appel complémentaire: 138)
- Nord?Picardie: 257
- Rhône?Alpes: 271
- Saint?Pierre et Miquelon: 2
- Alsace?Lorraine: 300 environ (en cours)

Au vu des déclarations de candidature, la CNCL a arrêté et publié, conformément à la loi, les listes des fréquences pouvant être attribuées dans les zones considérées, accompagnées des indications concernant la puissance apparente rayonnée et les contraintes éventuelles.

Les candidats ont été retenus puis sélectionnés à partir des critères définis par le législateur. En juillet dernier, 111 services de radiodiffusion sonore avaient été autorisés pour Paris, l'Ile-de-France et l'Oise (dont 56 à Paris) et 158 pour la région Nord-Picardie (dont 82 radios locales, 33 réseaux régionaux et 42 réseaux nationaux). La CNCL avait en outre retenu 126 candidats en région Rhône?Alpes pour l'exploitation de radios locales indépendantes, 24 pour des réseaux régionaux, 59 pour des réseaux nationaux, les radios périphériques ayant obtenu 14 autorisations.

La transparence recherchée par le législateur ayant un revers -celui de la lenteur de la procédure - la CNCL n'a pu, dans le délai fixé par la loi, (un an à compter de sa propre installation) réattribuer l'ensemble des fréquences sur l'ensemble du territoire, ce qui a contraint le précédent Gouvernement à déposer un projet de loi prorogeant les délais impartis. Doit-on rappeler que la CNCL se réunit en séance plénière pour régler les attributions et que ses décisions prennent en considération des paramètres aussi nombreux que la fréquence, le site et la puissance d'émission, le statut juridique et financier des candidats et la nature des programmes qu'ils proposent ? Si un de ces éléments change, la Commission est appelée, en son entier, à statuer à nouveau. Doit-on souligner aussi que chaque attribution est imprimée in extenso au Journal Officiel, alors qu'une formule plus simple devrait pouvoir être utilisée ?) Il convient d'ajouter, enfin, que la CNCL s'est avérée souvent mal armée pour apprécier, depuis Paris, la diversité et la complexité des situations locales.

Quoi qu'il en soit, dans l'ensemble, la redistribution des fréquences paraît s'être jusqu'alors effectuée dans la sérénité, même si tous les problèmes n'ont pu être résolus pour la bande FM parisienne, encore sujette, en dépit de progrès réels, à un certain désordre. Peut-être n'a-t-il pas été accordé, en Ile-de-France tout au moins, une place suffisamment importante aux radios associatives, mais il est vrai que les autorisations dernièrement accordées leur ont été plus favorables.

Les services diffusés par satellite.

Conformément aux articles 27 et 28 de la loi du 30 septembre 1986, des textes d'application sont venus préciser les règles applicables aux services de radio et de télévision diffusés par satellite (décrets n° 87-36 et 87-37 du 26 janvier 1987 pour la diffusion des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et pour les messages publicitaires et le parrainage ; décisions de la CNCL n° 87-33, 87-34, 87?35 et 87-36 du 18 mai 1987 pour les règles générales de programmation et les obligations particulières imposées aux radios d'une part, aux télévisions d'autre part).

Dans ce cadre, la commission a lancé le 5 juin 1987 (décision n° 87-42), un appel à candidature pour l'utilisation de quatre des cinq fréquences attribuées à la France. Les difficultés rencontrées dans la constitution de la société d'exploitation des satellites TDF1 et TDF2 ne lui ont pas permis d'arrêter un choix définitif des opérateurs. Néanmoins, afin de faciliter la poursuite des négociations préalables à la création de cette société (puisque le principe avait été admis que les opérateurs choisis ,devraient y participer), elle a procédé à une première sélection de candidats (décision n° 87-52 du 10 juillet 1987). Les candidatures suivantes ont été retenues :

-Pour un service de télévision :

. la société nationale de programme prévue à l'article 45 de la loi du 30 septembre 1986 (autrement dit, la SEPT)

. la société Télévision française 1

. la société pour l'exploitation de la cinquième chaîne

. la société Métropole télévision

. la société pour l'étude de l'exploitation des services de télévision par satellite (Canal plus famille).

- Pour un service de radiodiffusion sonore :

. la société Radio France

. la société Radio France internationale

. la Deutsche Bundespost.

Votre rapporteur tient à rappeler, pour le déplorer, que la CNCL a été récemment dessaisie du "dossier satellite" puisque le ministre des postes, des télécommunications et de l'espace, après avoir annoncé que le Gouvernement s'engageait au lancement de TDF1 fin octobre, a confié au ministre délégué chargé de la communication le soin de trouver "un bouquet de programmes" et, partant, le choix des opérateurs (même si le ministère a entamé une concertation avec la commission).


Les services distribués par câble.

Les articles 33 et 34 de la loi relative à la liberté de communication ont redéfini le cadre juridique de la câblo-distribution. La CNCL a reçu compétence pour autoriser l'exploitation des réseaux dont l'établissement est au préalable accepté par les collectivités locales desservies, et dont les règles sont fixées par décret.

Le décret relatif à l'exploitation de réseaux câblés distribuant des services de radiodiffusion sonore et de télévision a été pris, après avis de la CNCL, le 29 septembre 1987. Avant la publication de ce décret, la commission a prorogé les premières autorisations ou délivré des autorisations d'exploitation provisoires pour des durées limitées.

A ce jour, la CNCL a accordé 19 autorisations définitives, auxquelles il convient d'ajouter le réseau de Cergy-Pontoise autorisé par la Haute autorité, le réseau expérimental de Biarritz géré par France-Télécom et les principaux réseaux communautaires construits dans le cadre de la réglementation de 1977 (soit Dunkerque, Grande Synthe, Metz, Montigny les Metz, Munster).

Vingt-six réseaux sont donc ouverts aujourd'hui. Ils représentent un potentiel de 2.800.000 prises raccordables dont 460.000 sont déjà livrées, mais le nombre de leurs abonnés ne dépasse pas 80.000. Certes, dans la plupart des cas, ils n'en sont qu'à la première année de montée en charge commerciale. Néanmoins, les perspectives ne semblent guère encourageantes quant à la rapide viabilité économique du câble en France. Par ailleurs, les réseaux diffusant de nombreuses chaînes étrangères et aucune harmonisation des règles n'étant encore intervenue à l'échelon européen, le régime de la cablo-distribution reste mal défini.

b) Les "pouvoirs techniques"

Contrairement à la Haute autorité, la CNCL a été amenée à exercer un certain nombre de missions à caractère "technique" jusqu'alors dévolues à d'autres organismes (notamment à Télédiffusion de France et à France?Telecom, ex Direction générale des télécommunications). Ainsi :

L'article 9 de la loi du 30 septembre 1986 l'ayant associée aux négociations internationales sur les télécommunications et la radiodiffusion, et notamment sur les fréquences radioélectriques, elle a participé :

- au sein du comité de coordination des télécommunications (C.C.T.), à la préparation des conférences administratives des radiocommunications organisées par l'Union internationale des télécommunications (U.I.T.);

-aux réunions du comité consultatif international des radiocommunications (C.C.I.R.).

En revanche elle n'a en général pas été tenue au courant des réunions organisées par la conférence européenne des postes et télécommunications (C.E.P.T.) ou par l'A.R.F.A. (organe de l'O.T.A.N. traitant des questions de fréquences).

Elle a délivré, en vertu de l'article 10, les licences annuelles d'utilisation des réseaux radioélectriques privés. Même si elle n'a pas occupé le devant de la scène, l'activité déployée par la CNCL, dans ce secteur, a été importante compte tenu, d'une part du nombre de réseaux concernés (environ 50.000 réseaux privés regroupant 350.000 mobiles auxquels s'ajoutent 14000 radioamateurs et environ 200.000 cibistes) et, d'autre part, des problèmes rencontrés. La commission a notamment entamé une réflexion avec le ministère des postes et des télécommunications et les syndicats professionnels d'industriels et d'installateurs afin d'adapter la réglementation en vigueur qui datait de 1977 - et de remédier, pour satisfaire aux besoins économiques, à la saturation des bandes de fréquence attribuées aux réseaux privés; la concertation a permis d'élaborer une réglementation relative aux réseaux partagés ?décision n°88-136 du 20 avril 1988 de la C.N.C.L. et arrêté du 21 avril 1988 du ministre des postes et télécommunications - ceux-ci permettant à la fois une meilleure utilisation du spectre hertzien et une meilleure qualité de service tout en remédiant à la pénurie de fréquences, laquelle demeure cependant préoccupante et continue à faire l'objet de discussions avec France-Telecom.

C'est en application du même article que la CNCL a procédé à l'extension, selon un rythme soutenu (cf infra chapitre 11.2) des réseaux de la Cinq et de M6 et de celui de Canal Plus, qu'elle .a autorisé l'établissement des premières télévisions locales (cf supra), qu'elle a élaboré de nouveaux plans de fréquence pour les services privés de radiodiffusion sonore (cf supra) et délivré les licences d'exploitation des réseaux càblés (cf supra).

Sur la même base, la CNCL a été consultée par le ministre des postes et télécommunications sur plusieurs demandes d'autorisation de services de télécommunication ouverts à des tiers (six su 31 juillet 1988) : service Operator de T~D.F., choix d'un deuxième opérateur de radiotéléphone, service Alphapage de France?Telecom, service de téléréunion de la société Genesys, utilisation par T.D.F. de répéteurs loués par l'Union européenne de radiodiffusion (U.E.R.) à bord des satellites Eutelsat et service de diffusion de données présenté par T.D.F. et la Générale de services informatiques.

L'article 10 prévoyait enfin, et c'était sans doute sa disposition essentielle, que la CNCL aurait une compétence générale à l'égard de l'ensemble des liaisons et installations de télécommunications, à l'exception de celles de l'Etat, à compter de l'entrée en vigueur, au plus tard le 31 décembre 1987, d'une loi introduisant la concurrence dans ce secteur. Chacun sait que la complexité des problèmes posés n'a pas permis au Gouvernement de déposer, dans les temps, un projet de loi en ce sens. Néanmoins, il a demandé en août 1987 l'avis de la CNCL sur un avant-projet. La commission a donné son accord sur les options de la réforme proposée (avis n°87-12 du 15 septembre 1987) tout en suggérant que des précisions soient apportées sur de nombreux points (qu'il s'agisse du changement de statut de la DGT, des services à valeur ajoutée ou de la définition et des conditions d'autorisation des services élémentaires, par exemple).

Si le Gouvernement n'a pas pris le décret d'application de l'article 11, fixant les conditions dans lesquelles la CNCL veille au respect, par les exploitants d'installations de télécommunications, du principe d'égalité de traitement entre les usagers, la commission n'a été saisie d'aucune demande relative à cette question.

L'article 12 de la loi du 30 septembre 1986, qui prévoit que la CNCL est consultée sur tout projet visant â rendre obligatoires les normes relatives aux matériels et techniques de communication, n'a donné lieu qu'à une seule application: saisie, le 13 mai 1987, du projet d'arrêté fixant la norme du système français de radiodiffusion par satellite (norme D2 - Mac Paquet), la commission lui a donné un avis favorable.

En application de l'article 21, deux arrêtés du premier ministre, l'un du 26 janvier 1987 et l'autre du 27 avril 1987, ont transféré à la C.N.C.L. la gestion des bandes de fréquences attribuées aux administrations de l'Etat et gérées antérieurement par T.D.F., et celles correspondant aux réseaux radioélectriques privés et aux radioamateurs, gérées, jusque?là, par la direction générale des télécommunications. (Toutefois, de nombreuses bandes de fréquences sont en partage entre plusieurs utilisateurs et des mises au point restent encore à faire, principalement entre la commission et France?Telecom).

En tant que gestionnaire de fréquences et conformément aux dispositions du décret n°87-689 du 19 août 1987, la CNCL a participé aux réunions du comité de coordination des télécommunications (C.C.T.) et de ses différents organes, commission mixte des fréquences (C.M.F.), commission des conférences sur les radiocommunications (C.C.R.), commission de synthèse et de prospective en radiocommunications (C.S.P.R.), commission d'assignation des fréquences (C.A.F.) et comité d'étude de la répartition géographique des stations radioélectriques (CO.RE.STA.).

En vertu de l'article 22, la CNCL a veillé à ce que les fréquences, dont l'attribution lui a été confiée, soient utilisées dans le respect des traités internationaux signés par la France et, notamment, du règlement des radiocommunications. Ses efforts ont porté en priorité sur les radios privées qui, depuis plusieurs années, étaient une source de plaintes continuelles des administrations étrangères, suisse et belge principalement, mais aussi allemande et britannique. C'est pourquoi, après avoir procédé à la remise en ordre de la bande FM en région parisienne au cours de l'été 1987, elle a accordé la priorité aux régions frontalières (Nord-Picardie, Rhône-?Alpes, Alsace-Lorraine - cf supra).

La CNCL a contrôlé avec vigilance l'utilisation des fréquences dans les régions où elle a délivré de nouvelles autorisations (cf infra -Chap. III - V, l'exercice par la commission de ses pouvoirs de sanction). Elle a adressé de nombreuses mises en demeure aux radios qui ne respectaient pas les conditions techniques de leur autorisation et porté systématiquement plainte contre les radios non autorisées. Dans les autres régions, elle n'est intervenue qu'au cas par cas, compte tenu de la complexité de la situation juridique de nombreuses radios privées (elle a toutefois porté plainte contre toutes les radios non autorisées de la région de Gex-Annemasse-Thonon qui émettaient vers la Suisse en violation des accords de coordination. La saisie de plusieurs d'entre elles a permis de renouer le dialogue sur la planification des fréquences dans ce secteur avec l'administration suisse).

La commission a également veillé à assurer la bonne réception des signaux, en imposant des conditions strictes pour le choix des sites de diffusion. Cette politique semble avoir donné de bons résultats, y compris à Paris.

L'application de l'article 22 n'a pas soulevé de problèmes particuliers en ce qui concerne les bandes affectées à la télévision ou aux réseaux radioélectriques privés. (il faut toutefois signaler l'importance du travail de coordination des fréquences avec les pays voisins qu'implique le développement des télévisions privées, lequel se heurte d'ailleurs, de plus en plus, dans les zones frontalières du Nord et de l'est, à l'encombrement du spectre hertzien).

Les réseaux câblés devant être, aux termes de l'article 34. "conformes à des spécifications techniques d'ensemble définies par la CNCL", la commission a préparé, en ce sens ,un projet en liaison avec le C.C.E.T.T., France?Telecom, la Mission câble et T.D.F. Ce document a été transmis pour avis aux administrations, aux industriels, aux opérateurs et aux organisations professionnelles intéressés ainsi qu'aux associations représentant les collectivités locales. Sa version définitive devrait pouvoir être mise au point et adoptée dans les prochaines semaines.

Le délai nécessaire à la mise au point de ces spécifications techniques n'a causé aucun retard dans la délivrance des autorisations, tous les dossiers soumis jusqu'à présent à la commission ayant relevé du plan câble et donc présenté la garantie technique de France-Telecom.

Il est à noter que la CNCL a abordé ce dossier sans parti pris technique (structure en arbre ou en étoile, câble coaxial ou fibre optique, etc...) et qu'elle a cherché à établir des normes qui, tout en garantissant la fiabilité et la qualité des équipements et la compatibilité des matériels, devraient permettre, par leur souplesse, d'accélérer le développement de la télévision par câble.

En application de l'article 100 de la loi du 30 septembre 1986, le décret du 1er décembre 1986 relatif à l'organisation et au fonctionnement de la CNCL a précisé les modalités de transfert, au bénéfice de la commission, des services de TDF et de la DGT nécessaires à l'exercice des attributions "techniques" qui lui ont été confiées par le législateur. Le bilan de ces transferts est différent selon que l'on considère les relations de la CNCL avec TDF ou avec France? Telecom

- les agents de la sous-direction de la planification des fréquences de T.D.F. ont été mis à la disposition de la CNCL dès le début de 1987 et ont été transférés dans ses locaux en décembre dernier. Le système de la mise à disposition gratuite de ces agents, prévu pour 1987, ayant été reconduit pour 1988, il n'a pas été possible à la commission d'envisager leur intégration comme le prévoyait le décret du ler décembre 1986. Une convention conclue le 28 avril 1988 entre les présidents de la CNCL et de TDF a fixé les modalités de cette mise à disposition ainsi que celle des agents de T.D.F. affectés au contrôle de la réception. Cette mise à disposition gratuite n'est pas sans inconvénient notamment parce qu'elle prive la C.N.C.L. d'une autorité réelle sur des personnels qui sont indispensables à l'exercice de ses missions (c'est ainsi que T.D.F. a eu tendance à affecter ses agents du contrôle de la réception -lesquels constituent à bien des égard le bras séculier de la C.N.C.L.-à des tâches pour elle plus rémunératrices, comme par exemple, la recherche de sites d'émission pour le deuxième opérateur de radiotéléphone, dont elle est elle-même actionnaire, ou des études de fréquences commandées par des candidats à l'exploitation de télévisions privées).

- il était prévu que la CNCL bénéficierait de trente-cinq emplois budgétaires transférés de la DGT et que celle-ci mettrait à sa disposition le centre de gestion des réseaux privés (CGRP) de Noiseau dans le Val de Marne (60 personnes). Dix agents seulement sur les trente?cinq prévus ont pu être recrutés par la commission. Une convention signée le 13 novembre 1987 entre le ministre des postes et télécommunications et le président de la C.N.C.L a figé les conditions de mise à disposition du C.G.R.P. Deux inconvénients sont apparus à l'usage. Le premier tient à ce que la C.N.C.L. n'a aucun accès direct à des éléments pour elle essentiels, comme le fichier des fréquences attribuées aux réseaux privés ou celui des titulaires de licences, et qu'elle n'a aucun contrôle réel sur ces derniers. Le second, déjà évoqué à propos de TDF, résulte de la tendance de France-Telecom à utiliser à son profit, au moins partiellement, ceux de ses agents qui travaillent pour la commission (il est ainsi arrivé, par exemple, que certains d'entre eux soient utilisés pour assurer la commercialisation du radiotéléphone de voiture).

En définitive, dans les deux cas -radiodiffusion et télécommunications- la modestie des moyens propres de la C.N.C.L. et la sous-traitance obligée aux organismes auxquels elle devait, dans l'esprit du législateur, se substituer, ne lui a pas permis de jouer pleinement le rôle qu'on attendait d'elle sur le plan technique.

(Source : Sénat)