II.- LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE, EXEMPLE D'IMPÔT ARCHAÏQUE, INJUSTE ET COÛTEUX À GÉRER

Le coût du recouvrement s'explique, on l'a vu, par des éléments qui tiennent à certaines spécificités françaises.

Pour autant, certaines impositions sont particulièrement complexes et coûteuses à recouvrer. C'est le cas de la redevance audiovisuelle, taxe parafiscale qui alimente le compte d'affectation spéciale n° 902-15 dédié au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision. Elle est d'un rendement certain, estimé à 13,60 milliards de francs pour 2000 ⁽⁴⁾, et c'est sa principale qualité. Pourtant, cet impôt archaïque, injuste et coûteux à gérer, dont le fondement devient obsolète, fait incontestablement mentir l'adage selon lequel un vieil impôt est nécessairement un bon impôt.

A.- UN IMPÔT ARCHAÏQUE

1.- Un impôt ancien assis sur la détention de la radio
puis de la télévision

Les articles 109 à 115 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933 ont établi une redevance pour droit d'usage assise sur les postes radio « en vue d'en consacrer le produit aux dépenses de la radiodiffusion » et fixé les règles essentielles permettant sa perception.

Ensuite, la loi n° 49-1032 du 30 juillet 1949 portant répartition des abattements globaux opérés sur le budget annexe de la radiodiffusion française par la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948, a mis en place une redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision, celle concernant les postes récepteurs de radiodiffusion étant maintenue jusqu'à l'intervention du décret n° 80-201 du 10 mars 1980 qui l'a supprimée, prenant ainsi en compte, avec une vingtaine d'années de retard, l'irruption des transistors dans le paysage radiophonique français qui avait rendu obsolète l'assiette de la redevance radiophonique. Par la suite, la redevance pour droit d'usage a été étendue aux magnétoscopes, à compter du 1^er janvier 1983 par le décret n° 82-971 du 17 novembre 1982.

Cette incorporation des magnétoscopes dans l'assiette de la redevance, qui avait fait débat à l'époque, était davantage motivée par des préoccupations commerciales, la plus grande part des magnétoscopes étant importée, que par des motifs financiers.

L'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et l'article 2 du décret n° 86-1365 du 31 décembre 1986 ont supprimé la taxe sur les magnétoscopes, à compter du 1^er janvier 1987.

Depuis cette date, la redevance de l'audiovisuel ne concerne donc que les appareils de télévision. Son régime est fixé à titre principal par le décret n° 92-304 du 30 mars 1992 (JO du 1^er avril 1992). Les taux de base sont fixés chaque année par décret.

Ce dispositif réglementaire est complété, en quelque sorte, par un dispositif législatif avec la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 modifiée sur la communication audiovisuelle (articles 94 à 96) et avec l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée.

Le Conseil constitutionnel, par une décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, a jugé que la redevance audiovisuelle « qui, en raison tant de l'affectation qui lui est donnée que du statut même de l'établissement en cause ⁽⁵⁾, ne saurait être assimilée à un impôt, et qui, eu égard aux conditions selon lesquelles elle est établie et aux modalités prévues pour son contrôle et son recouvrement, ne peut davantage être définie comme une rémunération pour services rendus, a le caractère d'une taxe parafiscale de la nature de celles visées à l'article 4 de l'ordonnance organique précitée du 2 janvier 1959 ».

Par une autre décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980, le Conseil a constaté que les règles relatives à la redevance de l'audiovisuel, notamment le principe de l'approbation par le Parlement de la répartition de son produit, avaient été édictées « par le législateur lui-même dans des dispositions de caractère permanent dont la conformité à la Constitution ne peut plus être contestée » ; il n'était donc plus temps de revenir sur une disposition à laquelle le Conseil reconnaissait une valeur suffisante pour déroger aux prescriptions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

L'article 19 de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision, confirmé par les législations ultérieures et notamment l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, prévoit en effet l'approbation annuelle par le Parlement de la répartition du produit de la « redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision ». Sur ce fondement, le projet de loi de finances annuel comporte toujours un article déterminant cette répartition.

Taxe parafiscale de nature donc un peu particulière, la redevance est recouvrée, depuis 1974, par le réseau comptable du trésor. Elle l'était auparavant par l'ORTF. Elle est perçue « au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat », comme le prévoit le second alinéa de l'article 4 de l'ordonnance organique précitée, mais elle transite par le compte d'affectation spéciale n° 902-15, ce qui constitue une originalité dans le domaine de la parafiscalité.

Son produit est assujetti à la TVA au taux de 2,1%, afin de permettre aux bénéficiaires d'imputer la TVA qu'ils ont acquittée sur leurs achats. L'imposition porte sur le montant des versements faits à ce titre par l'Etat aux sociétés de production, de diffusion ou de programmes.

Compte tenu de son rendement, de son mode de recouvrement et de sa gestion dans le cadre du budget de l'Etat, la redevance a davantage le caractère d'un impôt affecté selon une procédure particulière, d'ailleurs critiquée par la doctrine, que d'une taxe parafiscale ordinaire, qui n'est pas soluble dans la catégorie des impositions de toutes natures.

Le caractère archaïque de la redevance audiovisuelle est également évident si l'on considère l'élément principal de son assiette, c'est-à-dire la détention d'un appareil récepteur de télévision ⁽⁶⁾. Comme l'observe très justement un rapport récent de l'inspection générale des finances sur le service de la redevance audiovisuelle ⁽⁷⁾ « l'appareil permettant de recevoir la télévision n'est pas l'écran lui-même mais le démodulateur ou tuner présent dans le récepteur. Sans celui-ci, l'écran n'est qu'un simple moniteur non taxable puisqu'il ne permet pas la réception de la télévision. En revanche, les tuners ne sont pas seulement présents dans les télévisions, mais aussi dans les magnétoscopes, dans les ensembles de réception satellite, dans les tuners indépendants ou encore dans certains ordinateurs. Il suffit donc de détenir un simple moniteur (ou un vidéo-projecteur) associé à un de ces appareils pour capter des émissions de télévision.

Ces appareils vendus ensemble doivent normalement être déclarés. Mais vendus séparément, ces matériels n'ont pas à être déclarés par les radioélectriciens. »

La redevance audiovisuelle est donc d'une nature juridique peu claire, assise sur une assiette très proche, dans sa conception, de celle prévue par l'article 109 de la loi du 10 mai 1933 précitée pour les postes de radio, et qui peut être remise en cause par le progrès technique. L'archaïsme de cet impôt indiciaire, de même nature que la mémorable contribution sur les portes et fenêtres, réside également dans sa nature même : pourquoi taxer un produit depuis longtemps d'usage courant et qui n'a plus aucun lien avec un monopole public, depuis longtemps disparu ?

2.- Un impôt sur un produit courant qui ne dépend plus d'un monopole public

La perception annuelle d'une taxe sur l'utilisation d'un appareil pourrait se concevoir quand cet appareil est rare, relativement onéreux, et que son usage témoigne d'un niveau de vie élevé. Elle est également admissible lorsque la prestation à laquelle cet appareil donne accès dépend d'un monopole public. La radiodiffusion, à ses débuts, puis la télévision, ont pu présenter ces deux caractéristiques. En termes de monopole public ou de rareté de l'utilisation, on admettra volontiers que la télévision est maintenant un produit d'usage courant, les prestations des opérateurs privés étant en plein développement, à côté de celles des opérateurs publics.

Ainsi, le parc installé en France est de 36 millions d'appareils. La quasi totalité des foyers possède un téléviseur. Le taux d'équipement se situe certainement au-dessus des 95% mentionnés, pour le premier équipement, par le service de la redevance (un taux de 94,6% donné par l'INSEE, date de 1993). Au Royaume-Uni, à titre de comparaison, le taux de détention est de 99%.

De même, le prix des téléviseurs a considérablement diminué, et le taux annuel de la redevance est ainsi égal au prix d'un téléviseur couleur de bas de gamme. Près d'un téléviseur sur cinq est, en effet, vendu à un prix à peine supérieur au montant annuel de la redevance, ce qui met en évidence le caractère difficilement supportable de celle-ci pour des budgets modestes.

La redevance repose sur la détention d'un appareil d'usage courant, qui sert d'ailleurs de moins en moins à la réception des émissions de l'audiovisuel public. Le monopole public a disparu en application de la loi du 29 juillet 1982 précitée et, aujourd'hui, de libre accès par diffusion hertzienne, coexistent quatre chaînes publiques (France 2, France 3, la SEPT-ARTE, la Cinquième) et trois chaînes privées (TF1, Canal plus, M6).

Toutefois, le phénomène nouveau de ces dernières années réside dans le très fort développement des chaînes thématiques diffusées sur le câble et sur les bouquets satellites hexagonaux. Selon le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ⁽⁸⁾ la croissance du chiffre d'affaires de ce secteur a été de 45% en 1998 par rapport à 1997, et elle s'est poursuivie en 1999. Ainsi, sur 57 chaînes distribuées sur le câble, 9 ont plus d'un million de foyers abonnés. La diffusion par satellite concerne un nombre encore plus important d'abonnés. La redevance audiovisuelle finance donc un secteur public dont les émissions ne sont plus nécessairement regardées assidûment par les détenteurs de téléviseurs.

Dès lors, pourquoi maintenir une taxation sur cette base, si l'audiovisuel public peut trouver d'autres sources de financement ? Pourquoi faudrait-il maintenir une taxation « au téléviseur » alors que des objets d'usage aussi courant (appareil radio ou ordinateur) ne sont pas taxés ?

Sans avoir, au plan juridique, le caractère de redevance pour service rendu, la redevance de l'audiovisuel a, par son assiette, un lien avec la réception des émissions télévisées. Pourtant, s'il s'agit de financer un service public, quelle logique peut justifier le maintien d'un tel lien ? Peut-on imaginer que le financement du service public de l'enseignement soit réservé aux parents d'enfants scolarisés ou que celui de la justice soit à la charge exclusive des plaignants ? La logique même qui justifie le financement public de l'audiovisuel public plaide pour une généralisation de ce financement.

Archaïque dans son fondement même, la redevance audiovisuelle est, de surcroît, un impôt injuste et complexe.

B.- UN IMPÔT INJUSTE

La redevance est un impôt injuste parce qu'il n'est pas progressif, alors qu'il porte sur un produit d'usage courant, et que, pour remédier à ses défauts, le foisonnement de la réglementation a rendu son régime d'une rare complexité. Son recouvrement insatisfaisant et l'importance de la fraude pénalisent les redevables honnêtes qui, en quelque sorte, sont amenés à compenser un moins perçu dont ils ne sont en rien responsables.

1.- Un impôt non progressif et d'une grande complexité

L'absence de progressivité réside dans le fait que tout détenteur d'un appareil récepteur de télévision est assujetti à la redevance de l'audiovisuel. Pour éviter les conséquences les plus dommageables d'une règle aussi stricte, le pouvoir réglementaire a institué une série d'exonérations selon des critères dont la définition précise doit souvent être apportée par le juge administratif ou par des réponses aux questions parlementaires.

Sont exonérés de la redevance, sous certaines conditions, les personnes âgées, les mutilés et invalides et certains établissements sociaux et hospitaliers.

De plus, certains appareils sont placés hors du champ d'application de la redevance de l'audiovisuel.

S'agissant des personnes âgées de soixante-cinq ans au 1^er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, celles-ci sont exonérées lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

- être titulaire de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse ;

- vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge ou avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, en matière de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation.

Les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux maximum de 80% sont exonérées lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

- bénéficier, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, précité ;

- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge, ou avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe si ceux-ci bénéficient, eux-mêmes, l'année précédente, d'un montent de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts.

Sont également exonérés de la redevance, sous réserve qu'ils ne soient pas assujettis à la TVA, « les établissements habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif des personnels de ces établissements » (sic).

S'ajoutent à ces catégories les associations caritatives qui reçoivent à titre d'hébergement des personnes en situation d'exclusion ⁽⁹⁾.

A l'inverse, des réponses à des questions parlementaires ont précisé que les organismes ou associations tels les clubs du troisième âge qui n'accueillent pas exclusivement des personnes dont la situation financière est la plus difficile, comme les foyers socio-éducatifs, ne sont pas admis au bénéfice des exonérations de la redevance de l'audiovisuel, alors même que certains de leurs membres pourraient à titre individuel en être exonérés en raison de leur âge.

En même temps, le décret n° 92-304 du 30 mars 1992, comme certaines réponses ministérielles à des questions parlementaires, ont permis de préciser que sont placés hors du champ d'application de la redevance les appareils de télévision utilisés par les organismes publics de l'audiovisuel, ceux détenus en vue de la recherche, de la production et de la commercialisation de ce type d'appareils, les appareils de télévision détenus par certains établissements d'enseignement, ceux hors d'état de capter les signaux de télévision, ainsi que les appareils détériorés.

Le régime d'exonération est donc d'une grande complexité, mais il ne s'étend pas à certains redevables qui pourraient mériter une telle extension. Cette complexité est source d'incompréhension pour les personnes âgées dont le seuil d'exonération a été porté progressivement de 60 ans à 65 ans. De même, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ne sont pas exonérés de redevance ; cependant, les demandes de remises gracieuses présentées par ces contribuables sont souvent satisfaites.

La complexité de la redevance réside également dans les modalités de calcul de la taxe, qui varient selon la situation des appareils.

Pour le calcul de la redevance, le décret n° 92-304 précité prévoit :

- de distinguer deux catégories d'appareils ;

- d'appliquer à chaque type d'appareil des taux de base fixés par décret en Conseil d'Etat ;

- puis de déterminer le montant de la redevance applicable à partir des taux de base ainsi fixés.

Les appareils récepteurs de télévision sont classés en deux catégories : la première catégorie comprend tous les appareils récepteurs autres que ceux installés dans les débits de boissons à consommer sur place (sauf ceux qui ne vendent que des boissons sans alcool), qui relèvent de la deuxième catégorie.

Les taux de base varient selon qu'il s'agit d'un appareil récepteur « noir et blanc » ou « couleur » (respectivement 479 francs et 751 francs en 2000).

Le montant de la redevance applicable aux appareils de première catégorie est égal à une fois le taux de base.

Le montant de la redevance applicable aux appareils de deuxième catégorie est égal à quatre fois le taux de base fixé pour les appareils de première catégorie de même nature.

Il est perçu, pour un ou plusieurs appareils de télévision fixes ou mobiles, une seule redevance, à condition que ces appareils soient classés dans la première catégorie et qu'ils soient détenus dans un même foyer, et que ces appareils ne soient pas détenus de façon permanente dans des résidences différentes. Dans ce dernier cas, le nombre de redevances dues est égal à celui des résidences équipées, de façon permanente, d'un ou plusieurs appareils récepteurs de télévision.

La détention simultanée, dans une même résidence, de plusieurs appareils récepteurs de télévision « noir et blanc » et « couleur » donne lieu à la réception d'une redevance au taux « couleur ».

L'article 3 du décret du 30 mars 1992 précité prévoit un système d'abattement applicable aux établissements détenant plus de 10 récepteurs, comme les hôtels. Ainsi, il est perçu une redevance par poste jusqu'au dixième. L'abattement par récepteur est de 25% du onzième an trentième et de 50% à partir du trente et unième.

Les hôtels de tourisme dont la période d'activité annuelle n'excède pas neuf mois bénéficient en outre d'une minoration de 25% sur la redevance due, conformément à l'article 1^er du décret n° 94-1223 du 30 décembre 1994.

2.- Un impôt fraudé

La belle architecture réglementaire qui vient d'être (succinctement) décrite s'applique difficilement dans la mesure où la redevance audiovisuelle est un des impôts (probablement) les plus fraudés, ce qui accroît son caractère injuste, les contribuables honnêtes étant, en quelque sorte, pénalisés d'autant.

A titre anecdotique, le centre de la redevance de Lille a établi une liste de « noms sensibles » utilisés comme pseudonymes par des acheteurs malicieux de téléviseurs : les hommes politiques, principalement, y côtoient des... trésoriers-payeurs généraux.

Selon l'inspection générale des finances, « le service de la redevance évalue le taux d'évasion à la redevance de l'audiovisuel à 7,6%. Mais l'évaluation de ce taux, dont dépend la fixation des objectifs assignés au service, ne fait pas l'objet d'une analyse approfondie de la part du service.

En effet, les éléments permettant d'effectuer ce suivi ne sont pas disponibles, bien que le rapport réalisé suite à la précédente étude ait déjà relevé ce point. Les fichiers informatiques de gestion des comptes ne distinguent en effet pas ceux-ci en fonction de leur nature (résidences principales et résidences secondaires). Il est donc très difficile de pouvoir apprécier la situation d'ensemble du service par rapport au gisement potentiel à taxer.

Cependant, une estimation a pu être faite, en examinant la situation région par région. Il ressort de cette étude menée sur la base des résultats du recensement d'une part, et des données relatives aux comptes gérés figurant dans le tableau de bord du service d'autre part, que l'écart total s'établit à 16,7%, correspondant à une évasion de 10,9% pour les résidences principales et à un écart de 65,9% pour les résidences secondaires.

L'estimation de cet écart est cohérente avec les données recueillies dans les circonscriptions de contrôle étudiées au cours de la mission. La moyenne des régularisations rapportées au nombre de comptes y dépasse 9%. Une évaluation faite à partir du nombre d'articles de rôles de la taxe d'habitation conduit également à avancer une proportion de comptes échappant à la redevance voisine de 15% par rapport au total potentiel des résidences équipées ».

La situation particulièrement dégradée du recouvrement de la redevance au titre des résidences secondaires a plusieurs explications. En application de l'article 5 du décret n° 92-304 du 30 mars 1992, l'utilisation d'un poste de télévision portatif dans une résidence secondaire doit être regardée comme présentant un caractère habituel et comme donnant lieu à la perception d'une redevance distincte de celle afférente à un autre appareil détenu de façon permanente dans une résidence principale, dès lors que le poste utilisé est installé à demeure dans cette résidence secondaire même s'il n'est utilisé que de façon occasionnelle.

Cette interprétation résulte d'un arrêt Le Scao du Conseil d'Etat du 9 janvier 1985. En conséquence, il suffit que le détenteur d'un appareil récepteur de télévision précise que le récepteur est installé de façon intermittente dans sa résidence secondaire pour que le service soit tenu de ne pas le taxer.

L'inspection générale des finances observe, par ailleurs, qu'en pratique, un contrôle efficace devrait se dérouler en dehors des jours ouvrables ou au cours des mois de juillet et d'août, pour maximiser les chances de rencontrer les redevables concernés, alors que les opérations de recherche des postes non déclarés sont, pour l'essentiel, suspendues pendant ces périodes.

Des explications plus précises ont été obtenues à l'occasion de la visite de votre Rapporteur général au centre de la redevance de Lille : la campagne de recherche des postes non déclarés s'étend sur six mois, car les fichiers doivent être utilisés, avant destruction, dans ce délai. Les services concentrent donc leur activité en début d'année, afin que les ouvertures de comptes au titre de ces postes puissent intervenir avant la fin de l'année civile.

Pour ces motifs juridiques et pratiques, la taxation des résidences secondaires est encore moins assurée que celle des résidences principales.

Sur ce dernier point, la situation juridique et pratique n'est pas non plus satisfaisante.

Sur le plan juridique, les fonctionnaires de la comptabilité publique chargés du recouvrement de la redevance peuvent exercer des prérogatives limitées.

Selon l'inspection générale des finances, le droit de communication des services de la redevance est limité tant par la qualité des personnes auprès desquels il s'exerce que par l'étendue des informations auxquelles il donne accès.

« En effet, le service ne peut invoquer d'autre droit de communication que celui dont disposent les comptables publics en matière de recouvrement. Or, les enquêtes effectuées par les agents du service portent essentiellement sur l'assiette. Dans cette activité, la portée du droit de communication des services de la redevance est nulle. En particulier, l'accès par certains agents à des sources alternatives de renseignement peut être considéré comme étant d'une légalité douteuse.

Ainsi, la communication d'informations par les centres des impôts serait, dans une conception stricte de la portée et des limites du droit de communication reconnu aux comptables du trésor, illégale. La consultation des fichiers de la direction générale des impôts par les agents enquêteurs du service de la redevance est en effet destinée à la recherche d'adresses et donc au maintien de la qualité de l'assiette.

De même, les agents du service de la redevance ne disposent d'aucun droit de communication susceptible de permettre un accès aux documents détenus par les organismes tiers publics et privés et l'ensemble des professionnels participant à la communication audiovisuelle (cablo-opérateurs, mairies, sociétés d'HLM, etc...).

Les pouvoirs d'investigation au cours des contrôles sur place sont quant à eux dépourvus de fondement juridique. L'article 13 du décret n° 92-304 du 30 mars 1992 énonce simplement que les agents du service de la redevance sont chargés du contrôle des déclarations. L'article 14 prévoit les sanctions en cas de défaut de déclaration. Les pouvoirs d'investigation nécessaires pour mettre en pratique ces dispositions ne sont pas précisés.

Faute de pouvoir procéder à des perquisitions en l'absence de disposition législative, l'accès des agents du service au domicile des particuliers est impossible sans l'accord de ces derniers. On peut même s'interroger sur la légalité des investigations entreprises dans les parties communes des immeubles d'habitation (enquêtes auprès des gardiens, relevés de boîtes à lettres, questionnements des voisins du redevable par exemple) ».

Sur le plan pratique, lors des opérations de recherche des postes non déclarés examinées par la mission de l'inspection générale des finances, le contrôle à domicile s'est avéré infructueux dans 75% des cas en raison de l'absence du redevable au moment du passage de l'agent enquêteur. Le rendement des contrôles est rendu difficile en ville par la multiplication des dispositifs de sécurité qui interdisent l'accès à de nombreux immeubles. Dans les zones rurales, l'allongement des distances et les imprécisions d'adresse constituent une difficulté spécifique.

Ces remarques de l'IGF ont été corroborées par la visite du centre de la redevance de Lille. Dans une large mesure, les services de contrôle opèrent par persuasion, faute de moyens juridiques solides. Aucune ouverture de nouveau compte intervenue après un contrôle ne donne lieu à sanction : le téléspectateur récalcitrant voit son appel de contribution limité à l'année en cours et aux années suivantes.

De surcroît, les comptes ouverts après contrôle le restent en moyenne peu de temps. Au plan national, selon l'inspection générale des finances, seuls 60% des comptes ouverts suite à un contrôle à domicile en 1996 étaient encore payants en 1998. Pour trois opérations identifiées dans une division (contrôles à domicile effectués dans deux quartiers difficiles et dans une cité d'hébergement d'étudiants), ce pourcentage tombe à 25% en année N+1.

Comme sa nature même facilite une fraude contre laquelle il est difficile de lutter, on ne peut s'étonner que, pour des montants unitaires infiniment faibles (751 francs), la redevance audiovisuelle soit un impôt particulièrement coûteux à gérer.

C.- UN IMPÔT CÔUTEUX A GÉRER

En dernier lieu, la redevance audiovisuelle est un impôt coûteux à gérer, ce qui n'est pas étonnant si l'on considère le montant unitaire, très bas, à recouvrer, et les difficultés juridiques et pratiques du recouvrement. Sa suppression peut donc être envisagée, à condition de garantir son remplacement par des ressources équivalentes et d'assurer une gestion sociale adaptée des incidences de cette suppression sur l'organisation administrative.

1.- Un coût de gestion élevé malgré les progrès réalisés
par le service spécialisé

L'inspection générale des finances (IGF) s'est penchée, une nouvelle fois, par le rapport de novembre 1999 déjà cité, sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du service de la redevance de l'audiovisuel. Ce rapport met en évidence l'écart entre le budget affiché et le coût complet du service. Inscrits en charge du compte d'affectation spéciale n° 902-15, les « frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance » étaient fixés, pour 1998, à 488,4 millions de francs. La dotation budgétaire de 1999 était de même montant et celle de 2000 s'élève à 482,4 millions de francs. Les deux postes principaux sont constitués par les dépenses de personnel (57,30%) et les frais d'affranchissement (25,19%).

L'IGF observe que « de nombreuses dépenses ne sont pas directement supportées par le budget du service mais par celui de l'Etat.

Il s'agit d'abord du recouvrement contentieux de la redevance que la DGCP supporte sans le refacturer au service. Mais il existe d'autres charges de personnel ou de structure qui ne sont pas intégrées dans le budget du service de la redevance : rémunérations accessoires des agents d'encadrement ; occupation domaniale des locaux ; quote-part des services de l'administration centrale : cotisations « maladie » financées sur le budget des charges communes ; équivalent des charges patronales retraite pour les agents du service de la redevance. »

La mission IGF a donc cherché à déterminer le coût complet de gestion de la redevance en réintégrant les charges propres au service et non budgétées (comme les rémunérations accessoires, les charges de l'Etat-employeur et la valeur des locaux utilisés) et les charges extérieures au service (coût du recouvrement contentieux, quote-part des frais de structure de l'administration centrale) .

Le total des frais à réintégrer au coût du service, selon cette étude, est le suivant :

Le coût global du service s'élèverait donc, en 1998, selon le rapport de l'IGF, à 896,278 millions de francs (488,4 + 407,878).

Le coût corrigé, supérieur de 84% à celui indiqué par le service de la redevance dans son rapport d'activité, est caractérisé par l'importance des frais de personnel et d'affranchissement et le caractère onéreux de la gestion du recouvrement contentieux.

Le taux d'intervention, c'est-à-dire le pourcentage coûts de gestion/rendement, rapporté aux encaissements nets s'élève à 7,06%, compte tenu des dépenses réintégrées par la mission. Le coût de gestion du service est très supérieur à celui des autres impôts, puisque le taux d'intervention moyen en France est estimé par le rapport de la mission d'analyse comparative des administrations fiscales de mai 1999, supervisée par M. Jean-Luc Lépine, à 1,6%. Toutefois, le coût de gestion par contribuable est très bas, ce qui met en évidence la productivité du service en même temps que la difficulté d'obtenir un taux d'intervention satisfaisant pour un impôt au montant unitaire peu élevé.

Le service a d'ailleurs réalisé des progrès de gestion substantiels, notamment avec le recours généralisé à la procédure de rapprochement automatique des fichiers « taxe d'habitation » et « redevance ». Une diminution progressive des effectifs (de 1.771 agents à 1.471 agents en dix ans) est intervenue. Elle résulte de la généralisation de l'emploi du TIP, qui représentait en 1998 près de la moitié des moyens de paiement, et du développement du télétraitement.

La meilleure preuve de la productivité du service est fournie par l'augmentation du rendement de la redevance, alors que l'équipement télévisuel des foyers ne peut plus augmenter, associée à la diminution des effectifs du service. De 1988 à 1998, l'encaissement a progressé de 75% et le nombre de comptes gérés de 2,35 millions. Votre Rapporteur général a constaté, à Lille, l'efficience des agents du service. Mais, il n'est pas interdit de s'interroger sur un produit qui génère 4,4 millions de lettres par an pour environ 18 millions de comptes payants. C'est le paradoxe de la redevance évoqué par M. Bassères, directeur général de la comptabilité publique, lors de son audition du 29 juin 2000 par la Mission d'évaluation et de contrôle.

Pour autant, l'IGF ne préconise pas la suppression de la redevance, dont on observe que le taux en France est l'un des plus bas d'Europe (avec un taux noir et blanc qui n'existe plus qu'en Irlande), mais une réforme qui vise à augmenter le nombre de comptes payants, à défaut de pouvoir augmenter le taux et compte tenu d'une assiette non extensible puisque presque tous les foyers sont équipés de récepteurs de télévision.

La mission de l'IGF considère que la suppression de la redevance est une perspective à écarter, tout en reconnaissant que « les avantages à attendre d'une telle mesure sont multiples ». Les objections de l'IGF sont les suivantes :

« - la suppression de la redevance n'aurait aucun effet sur le niveau des prélèvements obligatoires puisque la redevance n'est aujourd'hui pas incluse dans leur champ ;

- la levée de nouvelles recettes fiscales ou l'affectation d'économies pour 13 milliards de francs au profit de l'audiovisuel public seraient indispensables. Si cette budgétisation s'accompagne d'une majoration d'impôts, le taux des prélèvements obligatoires augmenterait de 0,15 point. »

Cette argumentation ne peut être convaincante si, dans une perpective de baisse des prélèvements obligatoires ou même en l'absence de cette perspective, les ressources actuellement assurées par la redevance étaient procurées par l'affectation de recettes non fiscales de montant équivalent, par exemple le produit des jeux. En tout état de cause, il y a lieu surtout de s'attacher à la façon dont la taxe est ressentie par les citoyens : pour n'être pas un prélèvement obligatoire, elle n'en est pas moins, à leurs yeux, un impôt.

« - le fait que l'histoire du service public français de la télévision est allé vers l'octroi d'une plus grande autonomie financière et décisionnelle des chaînes, alors qu'une fiscalisation des ressources irait plutôt à l'encontre des objectifs poursuivis depuis 20 ans. »

Cet argument ne tient pas en cas d'affectation de recettes équivalentes à la redevance au compte d'affectation spéciale n° 902-15 qui serait neutre au regard de l'autonomie du service public.

« De plus deux problèmes induits devraient être réglés qui interdiraient sur le court terme les économies que l'on serait en droit d'attendre d'une telle réforme :

- le reclassement total des agents concentrés sur 5 centres (particulièrement à Rennes) risquerait d'être socialement et juridiquement difficile,

- les sociétés de l'audiovisuel public bénéficiant actuellement d'une trésorerie régulière par des versements bihebdomadaires du service, un dispositif devrait être adapté pour permettre un financement relais au démarrage du niveau dispositif. »

Les états de recettes mettent en évidence le fait que les recettes du C.A.S. sont actuellement irrégulières, guère moins que le produit des jeux, voir tableau infra.

L'IGF préconise, à titre principal, l'adossement de la redevance à l'assiette de la taxe d'habitation, en maintenant son régime juridique. Cette proposition présente un certain nombre d'inconvénients : au plan politique, il serait paradoxal d'asseoir la redevance sur le fait de disposer de locaux d'habitation (et non plus d'un téléviseur), alors que la majorité plurielle a souhaité diminuer le poids de la taxe d'habitation en supprimant sa part régionale. Serait-il logique d'accroître le rendement d'une redevance injuste dans le cadre d'un autre impôt injuste dont on vient précisément de diminuer le poids ? Il serait plus simple, faute de supprimer la redevance de l'audiovisuel, d'inscrire, en vue de son recouvrement, une obligation déclarative dans le cadre de l'impôt sur le revenu. Par ailleurs, on peut s'interroger sur la conformité du financement, dans le cadre de la taxe d'habitation, de l'audiovisuel public, au droit communautaire.

L'IGF estime que la nouvelle définition de l'assiette permettrait l'ouverture de 3 millions de comptes payants supplémentaires, le nombre de comptes (selon les données disponibles en 1999) passerait de 17,3 millions à 20,3 millions, essentiellement du fait des résidences secondaires. Le gain financier serait, selon la même source, de 4 milliards de francs. L'IGF n'évalue cependant pas le coût généré par un tel choc fiscal : l'extension d'un impôt déjà mal accepté et la gestion du courrier supplémentaire résultant de la mesure.

Le rapport de l'IGF affirme que la mesure préconisée améliorerait « la position de la France en minimisant l'argument d'atteinte à la concurrence ». On peut en douter, puisqu'elle supprimerait de fait le lien de la redevance avec l'usage du téléviseur en rattachant la redevance à l'assiette d'un incontestable prélèvement fiscal, la taxe d'habitation.

2.- Le remplacement possible de la redevance
par le produit des jeux

Le produit des jeux affecté du budget général est retracé par trois lignes de recettes, la ligne 114 « Produits des jeux exploités par la Française des jeux », d'un rapport de 6.123,06 millions de francs en 1999, la ligne 314 « Prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos régis par la loi du 15 juin 1907 », d'un rapport de 4.277,69 millions de francs en 1999 et la ligne 315 « Prélèvements sur le pari mutuel » d'un rapport de 2.017,02 millions de francs en 1999. Au total, le rendement des trois lignes a atteint 12.417,77 millions de francs en 1999, la progression du produit étant continue depuis 1993 (+ 27% en six ans). Le rendement pour 2000 des jeux pour le budget général a été estimé, en loi de finances initiale, non modifiée par le projet de loi de finances rectificative pour 2000 sur ce point, à 14.600 millions de francs.

On constate, certes, un ralentissement de la progression, voire une stagnation des prélèvements sur la Française des jeux et le PMU. En revanche, les prélèvements sur les casinos sont en forte augmentation. Le rendement estimé du produit des jeux en 2000 est donc supérieur d'un milliard au rendement de la redevance audiovisuelle. Il n'est donc pas interdit d'envisager à l'horizon de 2001 la suppression de la redevance audiovisuelle et l'affectation du produit des prélèvements sur les jeux effectués au profit du budget général au compte d'affectation spéciale n° 902-15.

Cette proposition ne concerne naturellement que les seules recettes alimentant le budget général et, en aucune manière, celles qui sont actuellement affectées à divers comptes d'affectation spéciale, notamment divers prélèvements sur le PMU qui viennent en ressources des comptes n° 902-00 « Fonds national de l'eau », n° 902-17 « Fonds national pour le développement du sport », n° 902-19 « Fonds national des haras et des activités hippiques », et n° 902-20 « Fonds national pour le développement de la vie associative ».

On peut s'interroger sur l'adéquation du financement du service public audiovisuel par le produit des jeux aux impératifs de fonctionnement de l'audiovisuel public. En effet, actuellement, l'audiovisuel public est financé par des dotations versées par quinzaine et qui sont supposées correspondre à une alimentation réputée régulière du compte par le produit de la redevance. Le tableau ci-après met en évidence, pour la période courant depuis janvier 1999, le rendement comparé du produit des jeux et celui de la redevance audiovisuelle.

On constate la relative irrégularité des rattachements du produit de la redevance. Sur ce terrain, les produits des jeux ne sont guère plus irréguliers que la redevance. L'écart de recettes en 1999 s'est élevé à 850 millions de francs, l'écart cumulé atteignant au maximum 1.058 millions de francs en avril 1999. Dans la perspective d'une augmentation tendancielle du produit des jeux, cette difficulté pourrait s'estomper : on peut envisager un mécanisme permettant d'assurer l'équilibre de trésorerie du compte.

La loi de finances pour 2000 ne s'est-elle pas traduite par une rupture dans le financement de l'audiovisuel public, notamment avec « l'abondement sans précédent des crédits budgétaires » ⁽¹⁰⁾, à hauteur de 777 millions de francs par rapport au budget 1999 ? En tout état de cause, une dotation budgétaire d'équilibre devrait être calculée en fonction de la trésorerie du compte qui s'élevait, au 31 décembre 1999, à 342,04 millions de francs ⁽¹¹⁾.

Dans ce contexte, la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, relative à la liberté de communication, a modifié, par son article 15, deux éléments relatifs au financement de l'audiovisuel public. Elle prévoit, en premier lieu que « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle ». L'impact financier est estimé à 1,6 milliard de francs en plus des 900 millions de francs de crédits inscrits en loi de finances pour 2000.

La même loi prévoit qu'« à compter du 1^er janvier 2001, tout redevable peut, à sa demande, effectuer le paiement fractionné de la taxe dénommée redevance mentionnée au premier alinéa du présent paragraphe dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans que puisse en résulter une perte de ressources pour les organismes affectataires. »

Cette mesure, socialement justifiée, ne va pas manquer d'entraîner deux effets négatifs :

- sur le coût de la gestion de la redevance ;

- sur la trésorerie du compte d'affectation spéciale, puisque, la redevance étant une taxe annuelle, les redevables l'acquittant en début d'année auront évidemment un intérêt certain à l'étalement, contrairement à ceux qui paient la redevance en fin d'année.

Le financement, à titre principal, de l'audiovisuel public par le produit des jeux présenterait un autre avantage : il s'agit de recettes clairement non fiscales, à la différence de la redevance audiovisuelle qui est une taxe parafiscale. Les crédits budgétaires inscrits en loi de finances, de 900 millions de francs en 2000, sont réputés correspondre au remboursement des exonérations de redevance. On ne voit pas selon quelle logique on ne pourrait considérer les dotations futures, qui devraient croître compte tenu de l'adoption de la règle de remboursement intégral des exonérations, dans l'hypothèse de la suppression de la redevance, comme un remboursement (partiel) du manque à gagner résultant de cette suppression. Le débat est évidemment important car la question de la conformité des aides publiques au droit communautaire est posée.

3.- La question de la conformité au droit communautaire

Le 3 juin 1999, le Tribunal de première instance des Communautés européennes a condamné la Commission européenne pour carence dans l'instruction d'une plainte déposée par TF1 en 1993 contre les modes de financement et d'exploitation des chaînes de France-Télévision. La Commission a engagé une procédure qui porte sur les subventions publiques et les augmentations de capital, mais non sur la redevance car elle « n'est pas en mesure, au stade actuel, de déterminer s'il s'agit ou non d'un régime d'aides existant, au sens de l'article 88, paragraphe 1. L'aide accordée à France 2 et à France 3 sous forme de redevance sera examinée dans une décision distincte de la Commission. »

Sur ce point, la Commission a engagé effectivement une procédure distincte de recueil d'informations sur la redevance, antérieure aux traités de 1957, mais tellement modifiée depuis que sa nature pose question. Sur le fond, elle considère que le financement des missions de service public assurées par des organismes de l'audiovisuel public ne doit pas reposer sur des recettes publicitaires, mais sur des fonds d'Etat. A contrario, les autres activités des organismes de l'audiovisuel public, dans le domaine concurrentiel, ne doivent pas bénéficier d'aides publiques de nature à fausser la concurrence.

Concrètement, les autorités communautaires sont fort embarrassées par le caractère sensible du financement de l'audiovisuel public dans chacun des Etats membres. Cet embarras est d'autant plus grand que la plupart de ces Etats s'orientent vers un accroissement des ressources publiques pour ce secteur.

La différence de nature entre le produit des jeux, recette non fiscale, et la redevance telle qu'elle a évoluée en quarante ans n'est pas telle que la substitution de l'un à l'autre doive être considérée comme se heurtant au droit communautaire.

4.- Une gestion sociale de la reconversion des services

Pour les quelque 1.400 agents du service de la redevance, la suppression de la taxe devrait se traduire par une reconversion au sein du réseau de la comptabilité publique. Le problème se pose particulièrement à Rennes où le centre régional occupait 332 agents équivalent-temps-plein au premier semestre de 1999. Cependant, il convient de constater que les 410 agents (effectif théorique) des services de contrôle sont disséminés ⁽¹²⁾, le problème de reconversion devant se poser pour les 944 agents en équivalent-temps-plein des centres régionaux. La reconversion des centres régionaux peut être envisagée avec l'encaissement par leurs outils informatiques des titres de paiement correspondant aux recouvrements assurés par le réseau du trésor public. Comme l'âge moyen des agents est élevé, entre 42 ans à Strasbourg et près de 48 ans à Rennes, il n'est pas interdit de penser que l'accroissement prochain du nombre des départs à la retraite pourrait faciliter une telle reconversion.

En fait, la question de la reconversion des agents se pose différemment selon la nature des tâches qu'ils effectuent. Ainsi, pour les divisions de contrôle, il n'est pas interdit d'envisager l'intégration directe des agents dans des trésoreries peu éloignées de leur poste actuel. Les quelque 200 agents affectés à l'encaissement dans les centres régionaux utilisent actuellement des machines d'encaissement dont l'usage peut intervenir également pour le recouvrement d'autres recettes dans le réseau de la comptabilité publique, surtout dans le contexte d'expérimentations de centres d'encaissement (comme à Créteil) par la Comptabilité publique.

La question du reclassement se pose de façon sensible pour les 800 agents occupés à la gestion de l'assiette, c'est-à-dire, dans une grande mesure, des plaintes des redevables. Ces agents sont ceux qui assurent les tâches les plus délicates dans le service.

La proposition de suppression en deux années de la redevance devrait permettre à l'administration de disposer du temps nécessaire pour préparer la reconversion des personnels.