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Du principe de participation au débat public

Date de mise en ligne : 14 12 2011

L’introduction du principe de participation

Au niveau communautaire, la directive du 27 juin 1985 (directive n° 85/337/CEE) révisée par celle du 3 mars 1997 (directive n° 97/11/CE) marquait un premier pas en prévoyant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

Outre la loi Bouchardeau sur la démocratisation des enquêtes publiques (12 juillet 1983), qui avait apporté une première avancée en matière de consultation du public, le principe de concertation préalable fut plus précisément et initialement évoqué dans le rapport du préfet Carrère sur la politique des transports. Remis au ministre de l’Équipement et des Transports, il a conduit à la rédaction de la circulaire Bianco du 15 décembre 1992 et à celle de la circulaire Billardon du 14 janvier 1993, qui toutes deux prescrivaient qu’une première phase de concertation ait lieu en amont des études de tracé, portant sur les grandes fonctions de l’infrastructure et sur son intérêt économique et social. En juin de la même année, Michel Barnier, alors ministre de l’Environnement, confia à Madame Huguette Bouchardeau le soin de réaliser une évaluation sur la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 1983. Une grande partie de la loi de 1995 reprend les propositions de ce rapport et conduit à la mise en place d’une instance garante de la participation du public au processus décisionnel.

La loi du 2 février 1995 définit les conditions de saisine et la composition de la Commission nationale du débat public (CNDP) ainsi que les modalités d’organisation d’un débat public, et le décret d’application du 10 mai 1996 (décret n° 96-388) établit entre autres les conditions de nomination du président et des membres des Commissions particulières constituées pour chaque projet retenu. Selon l’importance du projet, ces Commissions particulières peuvent être composées de 3 à 7 membres y compris le président. Le décret du 21 juillet 1999 (décret n° 99-360) précise que le président de Commission particulière peut être choisi parmi des personnalités extérieures à la CNDP. Le débat public est alors mené sur la base d’un dossier fourni par le maître d’ouvrage, complété sur demande de la CNDP. Il s’étend sur une période de quatre mois qui peut être prolongée de deux mois sur décision motivée de la CNDP dans le cas d’une expertise complémentaire financée par le maître d’ouvrage. L’ensemble de ces dispositions ont été maintenues dans le dispositif de la loi de 2002.

Elargissement du principe de participation

Le constat du caractère souvent trop tardif de la consultation du public et du monopole de l’État dans l’appréciation de la notion d’intérêt général des grands projets d’aménagement a conduit le Premier ministre, en 1998, à saisir le Conseil d’État d’une demande de rapport visant à l’amélioration des conditions de définition de l’utilité publique des grands projets d’aménagement et d’équipement.

Le rapport du groupe d’étude présidé par Madame Questiaux, remis au gouvernement à la fin de l’année 1999, insistait sur divers points : la nécessaire redéfinition de la place de l’utilité publique et des conditions de l’appréciation de l’intérêt général ; l’importance d’informer et de consulter le public non seulement en amont mais aussi tout au long du processus de décision ; enfin l’opportunité d’une évolution de la Commission nationale du débat public vers une instance indépendante, garante du bon déroulement du débat public. La mise en œuvre de cette réforme ne pouvait passer que par des modifications à caractère législatif.

Par ailleurs, la convention signée à Aarhus (Danemark) le 25 juin 1998 et portant sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée non seulement par la France mais aussi par la Communauté européenne et les 29 autres États membres de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, a entraîné pour la France des adaptations législatives. En effet, la France était non seulement tenue de mettre en place les instruments juridiques et administratifs garantissant l’application de cette convention, mais aussi de respecter les engagements prévus et plus particulièrement son article 6 qui impose à l’État de : « prévoir des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public […] et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement » (art. 6§3) ; elle devait aussi faire en sorte que « la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles » (art. 6§4) ; enfin, elle avait pour mission de s’assurer que « les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération » (art. 6§8).

La participation du public existait jusqu’alors en droit français dans le cadre de la procédure de l’enquête publique (loi n° 83-630 du 12 juillet 1983) et dans celle du débat public (loi n° 95-101 du 2 février 1995), mais elle avait une portée plus limitée que les dispositions prévues par la Convention d’Aarhus.

Afin d’anticiper sur les nouvelles attributions de la CNDP, le gouvernement demandait par lettre de mission à Monsieur Pierre Zémor, alors Président de la Commission nationale du débat public, d’expérimenter l’élargissement du champ d’application du débat public et la diversification des modes d’intervention de la CNDP. Dans cet esprit, plusieurs dossiers furent soumis à des procédures nouvelles et expérimentales : le débat « recommandé » au Commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour le projet de conditionnement et d’entreposage de déchets radioactifs à Cadarache (CEDRA ; 2001) ; la préconisation au préfet des Pyrénées-Atlantiques d’un débat local sur l’injection d’effluents dans le Crétacé 4000 de Lacq (2001) ; la mission confiée personnellement à Monsieur Pierre Zémor, de la démarche d’utilité concertée pour un site aéroportuaire international (DUCSAI) sur un nouvel aéroport pour le grand bassin parisien (2001) ; la « concertation recommandée » à RTE pour le projet de ligne à THT dans le Quercy Blanc (2002).

Conformément aux dispositions de la Convention d’Aarhus, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité intègre un nouveau chapitre intitulé « Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ». La loi modifie la CNDP en autorité administrative indépendante, diversifie et renforce ses attributions.

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