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L’aide publique au développement

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Dossier mis à jour le 3.09.2007

Article mis à jour le 15.03.2007

L’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés. de la France a constamment diminué entre 1994 et 2003. En 2002, elle est devenue une des cinq priorités affichées par le président de la République mais cette nouvelle progression tient beaucoup à l’annulation massive des dettes des pays les plus pauvres.

L’aide de la France reste orientée principalement vers les pays du continent africain, devenus membres de l’éphémère Communauté souhaitée par le Général de Gaulle, puis ayant intégré la zone franc, et appartenant pour la plupart aujourd’hui à la zone de solidarité prioritaire de son intervention.

Néanmoins un certain nombre de changements se sont opérés depuis quelques années : réforme des institutions de la coopération, création dans le cadre du budget d’une mission interministérielle intitulée "Aide publique au développement", développement de la sélectivité et de la conditionnalité dans les aides consenties.

Une inflexion a en effet été initiée par le discours de La Baule de François Mitterrand en 1990, qui envisageait des partenariats privilégiés avec les pays favorisant la démocratie et la lutte contre la corruption ; la doctrine Balladur a ensuite conditionné l’aide au respect d’engagements vis-à-vis des institutions internationales.

La politique française de coopération reste à la recherche d’une efficacité accrue et attendue par l’ensemble des acteurs.

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Montant de l’aide

Montant de l’aide

L’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés. comprend les dons ou les prêts consentis à des conditions financières privilégiées (à un taux inférieur au marché) accordés par des organismes publics de pays industrialisés, avec pour but de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays bénéficiaires de l’aide.

L’aide publique au développement des pays du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dont la France est membre, a beaucoup augmenté en dollars constants depuis 1960. Mais les flux d’aide ont connu des variations au cours des décennies : stagnation entre 1960 et 1973, croissance entre 1973 et 1992, repli de l’aide au milieu des années 1990, reprise des flux à partir de 1997.

La communauté internationale (ONU) a fixé pour la première fois en 1970 l’objectif consistant à consacrer 0,7% du PNB à l’aide au développement. Seuls la Norvège, le Danemark, le Luxembourg, la Suède et les Pays Bas ont atteint ou dépassé ce pourcentage.

La fin de la guerre froide, les politiques budgétaires restrictives menées en Europe dans les années 1990 et un renouveau du débat sur l’efficacité de l’aide au développement contribuent à expliquer la réduction de l’effort des pays donneurs pendant cette période.

En 2002, Lionel Jospin, déplorant la décrue de l’aide publique au développement depuis 1994, promet que l’aide publique au développement (APD) française va augmenter dans les années à venir, tandis que Jacques Chirac réaffirme solennellement la nécessité pour les pays industrialisés de consacrer 0,7 % de leur PNB à l’aide publique au développement et déplore la baisse inacceptable de cette aide. En 2005, il s’engage à porter cette aide à 0,50 % du revenu national brut (anciennement PNB) en 2007, en vue d’atteindre en 2012 l’objectif de 0,70%.

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Objectifs et orientations de l’aide

Objectifs et orientation de l’aide

Les objectifs assignés à l’aide au développement ont varié selon les périodes. Aider les pays en voie de développement à sortir de la pauvreté, à rattraper les pays développés, favoriser les équilibres internes et externes par l’adoption de programmes de stabilisation et d’ajustement structurel, tels sont quelques objectifs qui se sont succédé depuis la fin des années 50.

Depuis les années quatre-vingt-dix, face aux conséquences de la mondialisation et à l’offensive des mouvements alter-mondialistes, la communauté internationale se mobilise pour le développement. L’objectif de réduction de la pauvreté revient sur le devant de la scène avec notamment en 2000, l’adoption aux Nations Unies des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et en 2001, la formulation d’une stratégie pour le développement et la réduction de la pauvreté au XXIème siècle par le comité d’aide au développement de l’OCDE.

La France s’inscrit dans ces nouvelles orientations internationales et réforme son dispositif institutionnel de coopération pour une meilleure lisibilité de son aide. Elle participe aux allègements de dette décidés au titre de l’initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE) décidée en 1996 et rejoint les initiatives internationales sur les OMD en 2000. En 2002, à la conférence de Monterrey, le Président de la République fait de l’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés. l’une des cinq priorités de son mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective.

La France s’associe au Brésil dans son initiative de lutte contre la faim et la pauvreté : les deux pays créent début 2004, un groupe de travail relatif aux sources innovantes de l’aide au développement que rejoignent l’Espagne et le Chili. Les travaux du groupe débouchent sur la déclaration de New York sur l’action contre la faim et la pauvreté présentée fin 2004 aux Nations Unies. Le principe d’une taxation internationale pour financer le développement y est défendu.

En 2003, le Président de la République charge Jean-Pierre Landau de réfléchir à la possibilité de nouvelles contributions financières internationales pour réduire la pauvreté, favoriser le développement et financer les biens publics globaux tels que l’environnement, la santé publique ou les ressources rares. Après l’échec de la proposition Tobin de taxation des mouvements de capitaux, une contribution sur les billets d’avions, UNITAID, pour aider au financement de la lutte contre la pauvreté est acceptée par plusieurs pays en 2006.

En juillet 2004, une réunion du CICID (Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement) précise les objectifs de l’aide : six stratégies sectorielles sont arrêtées visant à exprimer la contribution française à la réalisation des OMD (eau et assainissement, santé et lutte contre le sida, agriculture et sécurité alimentaire, infrastructures en Afrique subsaharienne, protection de l’environnement et de la biodiversité).

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Contenu de l’aide

Contenu de l’aide française au développement

La France superpose trois niveaux de coopération, bilatérale, européenne et multilatérale. La réforme budgétaire de 2001 a clarifié en partie les documents sources en matière de coopération avec la création d’une mission interministérielle "Aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés." constituée de deux programmes (Aide économique et financière et solidarité avec les pays en développement) regroupant une partie des crédits d’aide au développement.

Au niveau multilatéral, la France participe aux organismes chargés du développement par des contributions financières au capital des grandes institutions financières internationales (Banque mondiale, banques régionales de développement, Fonds monétaire international). Elle verse sa participation obligatoire aux institutions spécialisées telles que l’OMS, l’OIT, la FAO, l’ONUDI, l’UNESCO et une contribution volontaire aux fonds et programmes des Nations Unies : PNUD, UNICEF... Enfin, la France assure la présidence du Club de Paris où elle joue un rôle moteur dans le traitement de la dette des pays en développement (allègements, rééchelonnements, conversions de dettes).

Elle contribue à la politique de coopération européenne. Le Traité de Rome ne prévoyant aucun mécanisme d’aide au développement, la politique de coopération s’est mise en place progressivement avec les accords de Yaoundé, puis de Lomé, et récemment de Cotonou. Le fait qu’à l’origine cette politique n’ait pas été communautaire a entraîné la création du Fonds européen de développement (FED), financé hors budget. La France contribue plus largement à ce fonds qu’au budget de l’Union européenne.

L’aide bilatérale représente la majeure partie encore de la contribution française au développement. Elle représentait 75,7 % de son aide en 1997, et 67,2 % de l’aide dans le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. 2007. Elle regroupe prêts et dons, l’ensemble des aides apportées à toutes les formes de programmes et de projets de développement, la coopération culturelle, scientifique et technique, l’aide humanitaire et l’aide d’urgence.

Le périmètre de l’aide publique au développement varie et les statistiques sur le financement du développement sont controversées. Dans un rapport de 2005, la Coordination Sud (regroupement d’ONG) estime que certaines dépenses n’ont qu’un rapport lointain avec le développement ou ne correspondent pas à un transfert réel de ressources : frais d’écolage (coûts engendrés par la présence sur son sol d’étudiants issus des pays en développement), frais d’assistance aux réfugiés, allègements, conversions ou remises de dettes décidées unilatéralement par la France, soutien aux exportations françaises, via la garantie publique aux exportations gérée par la COFACE. De plus, la France comptabilise dans son APD certaines dépenses à destination de Territoires d’Outre - Mer (pour Wallis et Futuna).

Cependant, un glissement lent mais réel de l’aide bilatérale vers l’aide multilatérale est en train de s’opérer, puisque les zones d’influence encore fortement marquées ont tendance à s’estomper tandis que les menaces, les risques et les enjeux en matière d’environnement, de mouvements migratoires, de répartition des richesses sont désormais universels.

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La question de la dette

La question de la dette

Dans les années 1960, décrétées décennie du développement par l’ONU, les pays nouvellement indépendants ont emprunté et obtenu des prêts d’institutions internationales, ou d’autres pays bailleurs.

La détérioriation des termes de l’échange, la fluctuation des prix des matières premières fixées par les bourses de Londres et de Chicago, la hausse de la facture pétrolière en 1973, l’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés. donnée en prêts avec intérêts plus qu’en dons, sont autant de raisons qui font exploser la dette des pays emprunteurs.

La dette devient insupportable dans de nombreux pays en voie de développement, le remboursement des annuités augmenté des intérêts se faisant au détriment de leur développement. Avec la crise de la dette marquée en 1982 par le défaut de paiement du Mexique, le risque d’une crise financière internationale est permanent. Les Clubs de Paris (créances publiques) ou de Londres (créances privées) auxquels appartiennent les pays créanciers prévoient des rééchelonnements de la dette.

En mai 1989, la France décide d’accorder aux trente-cinq pays les plus pauvres et les plus endettés d’Afrique subsaharienne l’annulation de la totalité de leur dette relevant de l’aide publique au développement (APD).

En 1992, elle annonce une nouvelle initiative en faveur des pays dits à revenu intermédiaire de la Zone franc (Cameroun, Côte d’Ivoire, Congo et Gabon) : la création d’un Fonds de conversion de créances pour le développement doté de 4 milliards de francs. Dans ce cadre, la France procède à des annulations de créances d’APD à la hauteur de l’effort des gouvernements concernés en faveur de projets précis, liés à la protection de l’environnement, au soutien des activités productives de base et au développement social.

En janvier 1994 de nouvelles réductions de dettes en faveur des pays de la Zone franc sont annoncées par la France au Sommet de Dakar après la dévaluation du franc CFA.

En 1996, l’endettement des pays pauvres atteint un tel point critique que leurs populations connaissent un niveau de misère sans précédent. Pour éviter la déstabilisation de régions entières, la plus importante des régions menacées étant l’Afrique sub-saharienne, le sommet du G7 de Lyon définit les conditions d’une réduction concertée de la dette des pays les plus touchés par cette crise : c’est l’initiative PPTE (Pays pauvres très endettés).

A partir de 2001, la France accorde une réduction supplémentaire dans le cadre de contrats de désendettement et de développement (C2D). Les États continuent de rembourser leur dette à chaque échéance ; une fois le remboursement constaté, la France reverse la somme correspondante sur un compte spécifique de la Banque centrale du pays ; l’utilisation de ces flux par l’État bénéficiaire se fait au fur et à mesure de l’avancement des programmes inscrits dans le C2D négocié entre les gouvernements de la France et du pays bénéficiaire.

Pour nombre d’organisations non gouvernementales, l’annulation de la dette n’est pas une mesure de solidarité mais de justice. Pour d’autres les annulations totales ne permettent pas aux débiteurs d’être éligibles à d’autres prêts et de sortir de la spirale du sous-développement.

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Répartition géographique de l’aide

Répartition géographique de l’aide

Un des objectifs de la réforme de la coopération de 1998 était de diversifier la liste des pays bénéficiaires de l’aide au développement : d’où la création d’une zone de solidarité prioritaire (ZSP) accompagnée en 2000 par la création d’un fonds de solidarité prioritaire (FSP) pour contribuer au financement du développement des pays inscrits dans cette zone.

La ZSP recoupe en grande partie les pays soutenus auparavant en Afrique, tout en répondant au souci de privilégier les pays les moins avancés. La grande taille de la ZSP (elle concerne 55 pays) entre en contradiction avec un objectif de ciblage géographique : elle est souvent critiquée car elle conduit à une diminution du volume d’aide mobilisable dans chaque Etat et à une dispersion des priorités. La zone est en effet plus vaste que l’ancien « champ », représentatif de la zone d’influence française pendant plusieurs décennies et qui comprenait 37 pays.

La première priorité de l’aide française reste le continent africain. Ainsi, en 2002, la part de l’Afrique dans l’aide bilatérale française s’est élevée à 72 % et elle représente 67 % de l’aide publique versée en 2004.

Les relevés de conclusions des CICID (Comité interministériel de la coopération internationale et du développement) ont réaffirmé dans les années 2000 la priorité donnée à l’Afrique, et le soutien à la mise en oeuvre d’une politique régionale par exemple par le biais du NEPAD (Nouveau Partenariat de développement pour l’Afrique).

L’Afrique sub-saharienne reçoit la majeure partie de l’aide française, en particulier sous l’effet de la montée en puissance de l’initiative PPTE (Pays Pauvres très Endettés). L’aide à l’Afrique du Nord est moins importante quoique cette partie du continent reste un partenaire privilégié de la France. La Polynésie française et la Nouvelle Calédonie sont sorties de la liste des bénéficiaires de l’aide en 2000, ce qui fait passer les flux vers l’Océanie de 680 M€ par an à 65 M€ par an, soit environ 2 % de l’aide bilatérale en 2002 comme en 2004. La part de l’Amérique centrale et du Sud atteint près de 5 % en 2002, un peu plus de 2 % en 2004 ; les principaux pays bénéficiaires en sont la Bolivie, le Brésil et Haïti. En Extrême Orient, l’aide est en légère augmentation en 2002 (soit 7 % de l’aide bilatérale totale) et les versements effectués en 2004 avoisinent les 5 % de l’aide. Les principaux bénéficiaires dans cette région sont le Vietnam, la Chine et l’Indonésie. L’aide à l’Asie centrale et du Sud tourne autour de 2 % dans les années 2000. Dans cette région, les principaux pays bénéficiaires sont, en terme de flux nets, l’Afghanistan, le Bangladesh et l’Arménie.

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