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Le cadre de la politique de coopération

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Dossier mis à jour le 3.09.2007

Article mis à jour le 23.02.2007

Le dispositif de coopération internationale et d’aide au développement ne cesse de se modifier et d’évoluer depuis la fin des années 1990. Les réformes de structures sont attendues depuis longtemps. Entre 1960 et 1995, plus de trente rapports ont été élaborés, appelant notamment à une meilleure coordination des ministères de la Coopération, des Affaires étrangères et des Finances.

Avec la réforme de 1998, il s’agit de rénover la politique d’aide au développement, dont l’efficacité est mise en doute : les pays en voie de développement s’enfoncent dans les difficultés.

La modification du dispositif institutionnel, la restructuration de l’appareil administratif constituent un instrument incontournable au service de cet objectif.

Maintes fois suggérée, programmée, demandée, la fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération en est la pièce maîtresse.

A partir de 2004, le dispositif de coordination interministérielle se renforce en accord avec l’esprit de la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances (loi d’orientation des lois de finances) tandis que que la coopération à un niveau infra étatique se poursuit avec les initiatives menées par les collectivités territoriales.

L’intégration de la société civile, symbolisée par la création du Haut conseil à la coopération internationale reste embryonnaire avec une place encore discrète laissée aux organisations non gouvernementales (ONG) contrairement à d’autres Etats qui en ont fait depuis longtemps des partenaires primordiaux.

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Une tutelle relevant de plusieurs ministères

Une tutelle relevant de plusieurs ministères

Aux débuts des années 60, la politique de coopération dépend d’un ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. autonome, administrativement et budgétairement. Son champ d’action s’étend sur les ex-colonies du continent africain tandis que la coopération avec les autres pays du monde - les pays dits "hors champ"- relève alors de la direction de la coopération scientifique et technique du ministère des Affaires étrangères dont les actions sont plus axées sur les échanges culturels que sur le développement.

Au long des deux décennies suivantes, le secteur de la coopération est tantôt rattaché au Premier ministre tantôt au ministère des Affaires étrangères (MAE), tantôt secrétariat d’Etat, tantôt ministère délégué. Depuis les années 1980, le portefeuille de la coopération se voit adjoindre systématiquement le secteur de l’aide au développement ou de la francophonie, voire les deux.

A partir des années 1990, avec les changements intervenus sur la scène internationale - chute du mur de Berlin en 1989 mettant fin à la guerre froide, le processus de mondialisation - des réformes de structure attendues depuis longtemps vont se mettre en place.

En 1996, la réforme porte sur le ministère de la Coopération. Ses compétences sont élargies à toute l’Afrique et son autorité étendue aux services diplomatiques en charge de ce continent au sein du ministère des Affaires étrangères (MAE). Sur le terrain, un rapprochement des services sous l’autorité de l’ambassadeur est entrepris.

En 1998, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. adopte une profonde réforme du dispositif de coopération. La mesure principale porte sur le regroupement des services du secrétariat d’Etat à la Coopération et du ministère des Affaires étrangères (le Quai d’Orsay). La création du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) ouvre un espace de coordination, de réflexion, de débat et d’orientation sur la coopération internationale associant tous les ministères concernés ; il est présidé par le Premier ministre, un représentant du président de la République prend part à ses travaux. Le CICID se réunit théoriquement au moins une fois par an. Une Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) est créée avec pour mission de piloter la coopération au développement et la politique de rayonnement culturel, scientifique et audiovisuel.

En 2001, vient le temps de la réforme globale de l’Etat avec la mise en oeuvre de la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances. Les crédits d’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés. (APD) du MAE et du ministère de l’Economie et des Finances (MINEFI) sont regroupés dans un budget au sein d’une mission interministérielle, présentée au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. par la ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie.

Depuis 2004, le ministre délégué à la Coopération coordonne les différents acteurs de la coopération ; il veille à la réalisation des objectifs, en informe le gouvernement et le président de la République et préside la conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP) qui coordonne l’action de l’ensemble des ministres en matière d’aide publique au développement.

Presque tous les ministères ont développé directement ou indirectement une action dans le domaine de la coopération, mais la politique de coopération est rationalisée autour de deux grands pôles : les Affaires étrangères et la Coopération d’une part (responsables de la coordination d’ensemble de la coopération, de l’aide programme et de l’aide projet), l’Economie et les Finances d’autre part (en charge de la dette, de l’aide budgétaire globale et des relations avec les institutions financières internationales).

Dans un avis rendu en mai 2007, au moment du démarrage du quinquennat de Nicolas Sarkozy, Le Haut Conseil à la coopération internationale propose de mener à son terme la réforme de la coopération française et de doter la coopération française d’un pilotage politique et de crééer une délégation parlementaire à la coopération internationale.

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Le développement de la coopération décentralisée

Le développement de la coopération décentralisée

La première formalisation des relations entre les collectivités locales date du lendemain de la deuxième guerre mondiale avec la mise en place des jumelages. Les premiers ont pour ambition de nouer des relations d’amitié avec les communes d’Allemagne, ou d’autres situées de l’autre côté du rideau de fer. A partir des années 1970 et avec l’accession à l’indépendance des anciennes colonies, se développent des jumelages de coopération, expression d’une solidarité entre les communes des pays industrialisés du Nord et les communes des pays en développement.

Les lois de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de 1982 et 1983 étendent les compétences des collectivités locales en laissant toutefois un vide juridique quant à leur action extérieure, c’est-à-dire au-delà des frontières nationales. Un article réserve aux seules régions la possibilité de contacts transfrontaliers, avec l’autorisation préalable du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.. Cependant, dans le souci d’être informé de l’action extérieure des collectivités locales, pour les conseiller et veiller à ce que leurs initiatives respectent les règles fixées par la Constitution et par la loi, le gouvernement crée la fonction de délégué à l’action extérieure des collectivités locales (DAECL) dès 1983.

La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, complétée par la loi du 4 février 1995 fixe le véritable cadre juridique à l’action extérieure des collectivités territoriales françaises : elles sont autorisées à mener des activités de coopération, "à conclure des conventions" avec les collectivités territoriales étrangères et ne sont plus réduites à "organiser des contacts". La loi crée une commission nationale de la coopération décentralisée, inspirée d’une précédente commission mise en place en janvier 1989 dans le souci d’encourager la concertation entre Etat et collectivités locales, dont la mission est d’établir et mettre à jour un état de la coopération décentralisée et de faire des propositions pour la renforcer.

La coopération décentralisée au développement est la contribution spécifique des collectivités territoriales aux politiques de coopération. La commission établit à près de 3500 le nombre de collectivités territoriales menant des actions de coopération dirigées vers les pays avec lesquels la France entretient des liens historiques : soit essentiellement avec les pays d’Afrique de l’ouest (Mali, Burkina Faso, Sénégal), de l’Océan indien (Madagascar), mais aussi avec la Pologne et la Roumanie. La coopération décentralisée est encore très limitée en Amérique latine.

La coopération décentralisée a un impact limité sur le budget des collectivités. Par ailleurs des mécanismes de cofinancement par l’Etat permettent aussi de financer des projets.

Le cadre juridique de la coopération décentralisée actuel est le résultat d’évolutions successives. Ainsi la récente loi - dite Thiollière- adoptée en janvier 2007 dont l’objet est de donner une base juridique solide aux actions d’aide humanitaire engagées par les collectivités territoriales françaises, reprend en partie les conclusions d’une étude sur ce sujet demandée au Conseil d’Etat en septembre 2004 : nécessité d’une adaptation législative afin de sécuriser les initiatives prises par les collectivités territoriales et d’éviter qu’un jugement du tribunal administratif ne censure à nouveau des actions de coopération décentralisée pour défaut d’intérêt général, comme cela s’est produit à Poitiers le 18 novembre 2004.

La complémentarité des actions de l’Etat et des collectivités territoriales reste un objectif majeur de la coopération décentralisée ; les ambassadeurs et leurs collaborateurs sont les interlocuteurs naturels des élus à l’étranger.

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Le rôle pivot de l’Agence française de développement (AFD)

Le rôle pivot de l’AFD

L’ancienne Caisse française de développement a succédé à la Caisse centrale de coopération économique, elle même issue de la Caisse Centrale de la France Libre (créée à Londres en 1941 par le Général de Gaulle).

En 1998, elle devient l’Agence française de développement (AFD). Etablissement publicEtablissement publicPersonne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général précisément définie sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend. à caractère industriel et commercial à vocation d’institution financière spécialisée soumise à la loi bancaire, jouant le rôle de banque de développement, l’AFD est « l’opérateur pivot » de l’aide bilatérale. Elle gère l’essentiel des projets et programmes d’aide au développement, qu’ils concernent la lutte contre la pauvreté, les infrastructures économiques de base, le soutien à l’investissement productif, l’aide au secteur privé (par sa filiale PROPARCO), l’environnement, l’allègement de la dette.

Avant 2004, la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) et l’AFD intervenaient concurremment dans tous les secteurs, désormais une répartition des rôles par secteur est prévue.

Depuis la réforme de 2004, l’AFD gère aussi les équipements d’éducation et de santé et les opérations d’assistance technique. Elle dépend à la fois du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. des Affaires étrangères et du ministère de l’Economie et des Finances, avec lesquels sont établis des contrats d’objectifs. Conformément aux conclusions du CICID (Comité interministériel de la coopération internationale et du développement) du 20 juillet 2004, la convention-cadre précise les relations entre les ambassadeurs et les agences locales de l’AFD.

Les ressources de l’AFD proviennent du budget de l’Etat (à hauteur de 40 %) et des emprunts qu’elle est autorisée à contracter sur les marchés financiers.

L’AFD intervient dans l’ensemble des pays de la zone de solidarité prioritaire et dans les DOM-TOM. Son activité se concentre sur les pays les plus pauvres : 41 d’entre eux figurent parmi les 48 pays les moins avancés selon le classement de l’ONU. Elle propose des subventions, finance les opérations d’assistance technique ; elle octroie aussi des prêts non souverains, à ses propres risques (sans garantie de l’Etat).

La recherche, la capitalisation des expériences, l’animation de conférences, les opérations de formation et d’évaluation sont aussi devenues des outils à part entière pour l’AFD, complémentaires des instruments financiers et techniques.

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L’appel à la société civile

L’appel à la société civile

Stéphane Hessel, dans son rapport remis au Premier ministre en 1990 proposait d’ouvrir plus largement le domaine de la coopération à d’autres intervenants comme les entreprises, les associations, les universités, ou les centres de recherche.

La réforme de 1998 va concrétiser cette proposition avec la création du Haut Conseil à la coopération internationale (HCCI). Le débat sur la politique de la coopération ne se limite plus aux structures étatiques mais prend en compte tous les acteurs de la société civile.

Institué par décret du 10 février 1998, le HCCI a pour mission de "permettre une concertation régulière entre les différents acteurs de la coopération internationale pour le développement et de sensibiliser l’opinion publique aux enjeux de cette coopération." Il est composé de représentants d’associations de solidarité internationale, de collectivités locales territoriales, de fondations, de groupements professionnels ainsi que d’universitaires, d’experts et de personnalités qualifiées. Sa composition est modifiée à l’issue de son premier mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective par le décret du 14 novembre 2002, avec notamment un accroissement de la représentation des collectivités locales.

Ainsi les pouvoirs publics reconnaissent davantage le rôle de la société civile et la création au sein de la Direction générale de la Coopération internationale et du Développement (DGCID) d’une mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG) en est une autre illustration.

Mais dans un document de 2005, la coordination nationale des ONG françaises de solidarité internationale (Coordination sud) fait état d’une dichotomie entre un soutien affiché aux OSI (Organisations de Solidarité Internationales) et des cofinancements très faibles. D’ailleurs en 2004, dans son rapport sur l’évaluation de la politique d’aide au développement de la France, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, , recommandait une plus grande participation des organisations de la société civile et soulignait que la part de l’APD (aide publique au developpement) qui transite par les ONG était l’une des plus faibles parmi les membres du CAD. "Ce n’est que 0,65% de notre aide qui est mis en œuvre par le canal des OSI, alors que la moyenne européenne se situe à 5,1%. Il est important que la hausse de notre APD permette de rattraper une partie de ce retard" écrivait dans une lettre au gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. Jacques Pelletier président du HCCI en 2004.

Les OSI reconnaissent avoir eté régulièrement consultées par le gouvernement et le chef de l’Etat avant les grands rendez-vous internationaux sur le développement. Les grandes ONG ont été consultées par l’Agence française de développement dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de ses stratégies sectorielles mais constatent qu’elles sont exclues de la programmation financière et de l’orientation définitive de l’aide publique au développementAide publique au développementDons ou prêts consentis à des conditions financières privilégiées accordés aux pays en voie de développement par les organismes publics des pays industrialisés.. Les conclusions du CICID de 2005 indiquent toutefois que "les OSI seront davantage associées à la formulation, à la mise en oeuvre comme au suivi de cette politique dans le cadre de la Commission Coopération-Développement (CCD)" et qu’un représentant des OSI sera associé aux travaux de la Conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP).

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