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Quel bilan pour les actes I et II de la décentralisation ?

Dossier mis à jour le 9.02.2012

Article mis à jour le 15.04.2010

De nombreuses évaluations ont été menées afin de dresser un bilan de la politique de décentralisation dans son « Acte I » et dans son « Acte II ». Deux thèmes sont récurrents dans tous les travaux et seront analysés dans cet article : la répartition des compétences et la compensation financière des transferts. On s’attardera aussi sur un aspect particulier de la décentralisation, celui de l’action sociale.

La répartition des compétences entre collectivités

Un des objectifs poursuivis par les réformes de décentralisation consiste en l’attribution de compétences propres aux collectivités territoriales et distinctes de celles de l’Etat. Les compétences jusque-là exercées par le représentant de l’Etat – le préfet – sont transférées à des pouvoirs élus sans qu’il y ait de tutelle d’une collectivité sur une autre.

Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 de répartition des compétences étaient initialement fondées sur le principe du transfert des compétences par matière ou « blocs de compétences ». L’article 3, notamment, de la loi du 7 janvier 1983 précise : « la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l’Etat s’effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ». Mais la loi attribue une clause générale de compétence à chaque collectivité sans donner une définition précise des affaires communales, départementales ou régionales : « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ».

De fait, après les lois de 1983 et de 2004, la répartition des compétences entre collectivités concentre les critiques. En effet, certaines compétences sont bien associées à un échelon territorial précis : par exemple, la formation professionnelle à la région et l’action sociale au département. Mais, le plus souvent, des domaines de compétences sont des domaines partagés. C’est le cas notamment des transports, de l’éducation ou de l’action économique. De plus, au nom de la clause générale de compétence, les collectivités peuvent intervenir en toute matière qu’elles jugent être d’intérêt local. L’introduction par la révision constitutionnelle de 2003 du principe du chef de file entre collectivités (rôle de chef de file accordé aux régions en matière d’aide économique et aux départements en matière d’action sociale) n’a pas permis de clarifier davantage la répartition des compétences.

Ainsi, dans son rapport thématique sur la conduite de la décentralisation, la Cour des comptes dénonce la persistance de responsabilités partagées et l’échec profond d’une refonte de la répartition des compétences. La clarification des compétences des collectivités est le cœur même du rapport de la mission présidée par Jean-Luc Warsmann qui met en évidence l’unanimité autour de « l’enchevêtrement des compétences ». Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur va dans le même sens et met en cause le principe même de clause générale de compétence. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales présenté au Conseil des ministres du 20 octobre 2009 retient d’ailleurs le principe de spécialisation des compétences pour les départements et les régions. Dans cette absence de répartition claire des compétences, l’Etat est également mis en cause. L’Etat, en effet, reste en droit compétent dans tous les domaines et, comme le note le rapport de la Cour des comptes, « [des] cas montrent une réelle difficulté de l’administration de l’Etat à tirer les conséquences de la décentralisation ».

La compensation financière des transferts de compétences

Le principe de compensation financière du transfert des compétences est prévu dès les premières lois de décentralisation de 1982-1983, il a été érigé en principe constitutionnel par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. « Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

La loi du 13 août 2004 prévoit que la compensation financière s’opère par le fractionnement d’impôts nationaux. Les transferts de compétences ont été financés à 81% par des transferts de fiscalité : la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA) pour les départements et de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les régions. Le montant des compensations est établi à partir d’une moyenne de trois ans pour les dépenses de fonctionnement et de dix ans (cinq ans pour les routes) pour les dépenses d’investissement. Dans son rapport pour l’année 2008, l’Observatoire des finances locales note que dans certains cas, le gouvernement a accepté une solution plus favorable en évaluant le droit à compensation sur la base de la dépense de l’État au cours de la dernière année précédant le transfert (et non sur la moyenne de trois ans). Au total, par rapport à un droit à compensation théorique calculé sur la base de l’article 119 de la loi du 13 août 2004, le gouvernement a été amené à faire un effort supplémentaire de 157,755 M€ sur les années 2005 à 2007.

Deux reproches majeurs sont formulés sur la compensation financière : elle serait insuffisante pour les collectivités territoriales et dans le même temps elle aurait des conséquences inflationnistes sur les dépenses publiques.

Les conditions financières des transferts de compétences aux collectivités territoriales sont souvent dénoncées par les élus locaux. La compensation leur apparaît insuffisante car le produit des ressources fiscales transférées est largement moins dynamique que les charges nouvellement supportées par les collectivités territoriales. De plus, l’Etat peut créer par la loi de nouvelles obligations qui entraînent le renchérissement de l’exercice des compétences des collectivités territoriales. Lors du transfert aux départements du revenu minimum d’insertion (RMI), par exemple, l’Etat a respecté les règles de la compensation financière mais les collectivités territoriales se sont vite retrouvées en charge d’une politique largement plus coûteuse que prévu.

Parallèlement, la Cour des comptes – mais aussi le comité présidé par Edouard Balladur - regrette une augmentation des dépenses publiques avec un fort accroissement des dépenses locales sans que les dépenses de l’Etat ne diminuent. Trois facteurs combinés expliquent cette augmentation : en compensant les transferts de compétence l’Etat maintient sa dépense en principe inchangée, les collectivités peuvent créer de nouveaux de moyens de fonctionnement pour accompagner ces transferts, ce qui entraîne une hausse de leurs dépenses, enfin les collectivités peuvent procéder à un « rattrapage qualitatif » des équipements transmis par l’Etat. En outre, la Cour estime que les mécanismes de compensation ont des « effets pervers » puisque « l’Etat reconnaît au bénéfice des collectivités une forme de dette permanente ». De plus, la combinaison des règles de compensation à celles de l’autonomie financière des collectivités conduit à un système rigide dans lequel l’objectif de péréquation entre collectivités ne peut être poursuivi.

Le cas de la décentralisation sociale

C’est le domaine de l’aide et de l’action sociale qui a connu la décentralisation la plus poussée dès 1983. La loi du 22 juillet 1983 confie aux départements une compétence de droit commun en matière d’aide sociale légale et en matière de prévention sanitaire. Le département est ainsi responsable :

  • de l’aide sociale à l’enfance,
  • de l’aide aux personnes handicapées adultes (aide à domicile, allocation compensatrice pour tierce personne),
  • de l’aide aux personnes âgées,
  • de la protection sanitaire de la famille et de l’enfance,
  • de la lutte contre les fléaux sociaux.

Les lois de 1988 et 1992 sur le revenu minimum d’insertion et le logement des personnes les plus démunies ont élargi encore le champ légal d’intervention des départements. Si la gestion de ces nombreuses prestations relève de la compétence du département, la détermination des conditions légales d’accès des bénéficiaires reste fixée par l’Etat qui conserve son pouvoir de réglementation générale et de définition de la politique sociale.

Le bilan couramment dressé de la décentralisation de l’action sociale est positif, il lui est cependant reproché un enchevêtrement des compétences. Les communes n’ont reçu aucune attribution nouvelle en 1983 mais continuent à exercer leurs compétences traditionnelles (prise en charge des indigents, gestion des hospices) et aussi une mission plus globale de prévention et de développement social à travers les centres communaux d’action sociale (CCAS). La compétence de l’Etat est définie par l’article 35 de la loi du 22 juillet 1983. Figurent parmi les prestations au titre de l’aide sociale à la charge de l’Etat : les cotisations d’assurance maladie des adultes handicapés, l’allocation différentielle aux adultes handicapés, les mesures d’aide sociale pour les personnes accueillies en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Dans les faits, la mise en oeuvre des compétences partagées s’opère avec difficultés. En réponse aux dysfonctionnements signalés notamment par les élus locaux, la loi relative aux libertés et responsabilités locales transfère de nouvelles compétences aux collectivités locales.

La loi du 13 août 2004 reconnaît au département un rôle de chef de file en matière sociale et médico-sociale. Il revient en effet au département de définir et de mettre en oeuvre la politique d’action sociale : élaboration du schéma départemental de l’organisation sociale et médico-sociale, financement et gestion des fonds d’aide aux jeunes en difficulté et des fonds de solidarité pour le logement, autorisation et financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC).

De plus, la loi 2003-1200 du 18 décembre 2003 contribue à réduire l’enchevêtrement des compétences entre l’Etat et les départements en confiant à ces derniers le pilotage intégral du revenu minimum d’insertion (RMI). Le rôle du département a été confirmé dans la gestion des politiques d’insertion par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion. Il est compétent pour l’ensemble des décisions individuelles (attribution, suspension, radiation) en matière de RSA et il a la possibilité d’élargir l’assiette des bénéficiaires (stagiaires, travailleurs indépendants, etc...). Il a la charge du financement de la partie du RSA correspondant au RMI et à l’allocation parent isolé (API) transférés.

Dans un rapport sur les politiques sociales décentralisées, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) note que « le paysage issu de la décentralisation des politiques sociales engagée depuis 1983 est aujourd’hui complexe, marqué par une grande diversité d’acteurs (État, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale, associations) aux compétences croisées, en décalage avec le modèle implicite des blocs de compétences généralement invoqué ». Néanmoins, les compétences transférées ont été reprises par les collectivités sans rupture de droit pour les usagers et l’IGAS souligne surtout les difficultés de l’Etat à s’adapter à un contexte renouvelé par la décentralisation.

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