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Déconcentration et décentralisation : la réforme de l’administration territoriale de l’Etat

Dossier mis à jour le 9.02.2012

Article mis à jour le 26.10.2011

Inscrite durablement dans le paysage administratif français depuis le tournant du 18ème siècle, la déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. est relancée avec les décrets du 14 mars 1964 qui assoient l’autorité du préfet au niveau départemental et créent les préfets de région.

A partir de 1982, une nouvelle vague de déconcentration accompagne toutes les étapes de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. Il s’agit de préserver la cohérence de l’action étatique par la présence d’un représentant de l’autorité centrale vraiment opérationnel à côté de collectivités territoriales dotées de pouvoirs importants. Ainsi, concomitamment au processus de décentralisation, deux décrets de 1982 accordent aux préfets, rebaptisés jusqu’en 1988 Commissaires de la République, un rôle de direction des services de l’Etat et non plus seulement d’animation. Le Comité interministériel de l’administration territoriale (CIATER) est chargé de délibérer sur l’organisation de l’administration à ses différents échelons et de proposer toutes mesures de déconcentration des pouvoirs détenus par les ministres.

La loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de l’Etat rappelle la liaison étroite entre déconcentration et décentralisation. Elle place les collectivités territoriales et les services déconcentrés (anciennement services extérieurs) de l’Etat sur un pied d’égalité, renforce le rôle du préfet de région et introduit le principe de subsidiaritéSubsidiaritéPrincipe qui consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur ce que l’échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.. Le décret du 1er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration clarifie le rôle dévolu à chaque échelon territorial et affirme la compétence de droit commun des services déconcentrés de l’Etat. Les services déconcentrés de l’Etat constituent ainsi l’administration de droit commun chargée, dans une circonscription territoriale déterminée, de mettre en oeuvre les politiques publiques décidées au niveau national, d’appliquer ou de faire appliquer une réglementation ou de délivrer des prestations aux usagers.

Néanmoins, en 1994, le rapport Picq "L’Etat en France : servir une nation ouverte sur le monde" préconise de rendre plus simple et plus efficace l’administration territoriale de l’Etat. Puis, en 2003, le rapport de la Cour des comptes "Déconcentration et réforme des administrations de l’Etat" souligne que la politique de déconcentration engagée en 1992 s’est heurtée à de nombreux obstacles et à de fortes résistances et que les compétences les plus importantes sont restées – de droit ou de fait – du ressort des services centraux.

A la suite de l’introduction de la culture de la performance par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. sur les lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances depuis 2001), de la montée en puissance de la décentralisation (nouveaux transferts de compétences avec l’Acte II de la décentralisation en 2003) et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), une profonde réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat est finalement engagée à partir de 2004.

Nouvelle organisation, nouvelles missions pour les services territoriaux de l’Etat

Précédée par une première réorganisation territoriale en 2004, la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) est engagée à partir de 2007. Décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques, elle s’inscrit dans le cadre de la RGPP.

Concernant la région, le décret du 29 avril 2004 en fait le niveau déconcentré de droit commun et confirme son rôle d’animation et de coordination des politiques publiques. Cette réforme s’opère en parallèle aux nouvelles lois de décentralisation, dont la loi du 13 août 2004 qui élargit le champ de compétences de la région. L’administration régionale se trouve restructurée autour de huit pôles régionaux regroupant chacun une politique publique et regroupant les services départementaux et régionaux précédemment organisés selon une logique ministérielle : "éducation et formation", "gestion publique et développement économique", "transport logement aménagement et mer", "santé publique et cohésion sociale", "économie agricole et monde rural", "environnement et développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs.", "développement de l’emploi et insertion professionnelle", "culture". Mais le Conseil de modernisation des politiques publiques de 2008 constate un enchevêtrement inextricable de relations horizontales, transversales et verticales des services. Aussi, tirant les enseignements de la refonte de l’architecture ministérielle au niveau central et de la création de grands ministères intersectoriels imaginée en 2004 et décidée en 2007, la réorganisation territoriale est revue et corrigée.

Le décret du 16 février 2010 procède à une réduction importante du nombre de directions régionales : huit structures (au lieu de vingt-trois) sont désormais en charge de la conduite interministérielle des politiques publiques. Six services déconcentrés résultant de fusions et épousant globalement les nouveaux périmètres ministériels sont créés : la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l’emploi (DIRECCTE), la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF), la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), la direction régionale des finances publiques (DRFIP). S’y ajoutent un service déconcentré non modifié, le rectorat d’académie et un établissement public récemment créé, l’Agence régionale de santé.

Concernant le département, le décret de 2004 garantit un certain statu quo et maintient à ce niveau la plupart des administrations de l’Etat. La circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation départementale de l’Etat traduit une véritable rupture. Dorénavant, il n’y aura plus une organisation unique sur l’ensemble du territoire explique le Premier ministre, François Fillon, le 16 novembre 2009.

Echelon de proximité de l’administration territoriale, les directions départementales interministérielles (DDI), créées par le décret du 3 décembre 2009 et mises en place le 1er janvier 2010, constituent le niveau de mise en œuvre des politiques publiques, en relation directe avec l’usager et le tissu associatif, en fonction des besoins des citoyens sur le territoire et non plus, comme dans les régions en fonction des périmètres ministériels. La direction départementale des territoires (et de la mer dans les départements littoraux) regroupe les services de l’équipement, de l’agriculture et, éventuellement, des affaires maritimes. La direction départementale de la cohésion sociale rassemble les services de la jeunesse et des sports et la partie sociale des directions départementales des affaires sanitaires et sociales, la direction départementale de la protection des populations les services vétérinaires et l’administration de la concurrence et de la répression des fraudes. Dans les départements de moins de 400 000 habitants, les directions de la cohésion sociale et de la protection des populations sont fusionnées en une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP).

L’organisation est ainsi modulaire avec 3 DDI si le département est très peuplé, sinon 2 pour les autres, des directions départementales du territoire ou de la mer dans les départements littoraux, une organisation spécifique pour Paris et les départements de la petite couronne (décret publié le 24 juin 2010 pour une entrée en vigueur le 1er juillet 2010) ou encore pour les 6 collectivités d’outre mer (mise en place en janvier 2011).

La consécration du préfet de région

Le préfet de région est le dépositaire de l’autorité de l’Etat. Il est également responsable de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région (il arrête le projet d’action stratégique de l’État dans la région) ainsi que des politiques européennes qui relèvent de sa compétence. Depuis le décret du 16 février 2010, il a autorité sur les préfets de département, sauf dans les domaines du droit des étrangers, de la police administrative et du contrôle de légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi sur les collectivités territoriales. Son autorité se traduit par des instructions qu’il peut adresser aux préfets de département et par un droit d’évocation (il peut prendre en lieu et place des préfets de département des décisions dans leur champ de compétence).

Cette réforme établit, en outre, le niveau de responsabilité budgétaire non plus au niveau de chaque préfet de département mais à celui de chaque préfet de région. Le préfet de région dispose d’un état-major resserré. Le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), créé en 1964 pour assister le nouveau préfet de région dans ses missions, voit ses fonctions élargies, une fonction d’adjoint au SGAR est créée et de nouveaux collaborateurs sont recrutés. Présidé par le préfet de région, le comité de l’administration régionale (CAR), qui se substitue en 2004 à la conférence administrative régionale, est composé des préfets de département, des directeurs régionaux, du SGAR et du secrétaire général du département-chef-lieu de région. Le CAR se prononce sur les orientations stratégiques, prépare les décisions et s’assurent de leur application.

Un bilan encore mitigé

Un premier bilan de la réforme est présenté en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. le 23 juin 2010. Il fait état d’une organisation territoriale plus rationnelle et plus simple et pointe les économies réalisées par la mutualisation des moyens et une rationalisation sans précédent des implantations immobilières de l’Etat (réduction des surfaces de bureaux de 500 000 m² et des charges locatives). La réforme s’accompagne d’un renouvellement de la gestion des ressources humaines (harmonisation des conditions d’emploi pour aider à la mobilité des agents, parcours individualisé de formation). L’année 2011 est marquée par l’achèvement de la phase de construction de la réforme de l’administration territoriale de l’État et par son extension à six collectivités d’outre-mer le 1er janvier. Mais, selon un avis du sénateur Alain Anziani sur le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2011, les résultats sont décevants sur le terrain en raison du fonctionnement imparfait des instances de concertation régionale, notamment des comités de l’administration régionale, et l’impact financier des mutualisations entre services reste incertain.

Par ailleurs, des inquiétudes demeurent sur les effets de la réforme sur le dialogue entre Etat, collectivités et usagers, puisque les préfets de départements prennent désormais leurs décisions conformément aux instructions que leur adressent les préfet de région avec le risque de rompre la proximité géographique entre élus locaux et préfets et de nuire à la pérennité ou à la mise en œuvre de projets locaux, en particulier pour les territoires ruraux. C’est le danger souligné dans le rapport sénatorial de 2011 sur le dialogue entre Etat et collectivités locales. En outre comme le pointe le rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), sur le bilan de la RGPP dans certaines préfectures ou sous-préfectures, on est arrivé, en termes de réduction d’effectifs, à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies.

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