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Les premières lois de décentralisation

Dossier mis à jour le 9.02.2012

Article mis à jour le 20.09.2005

Les mesures adoptées à partir de 1981 - les lois Defferre - revêtent une ampleur sans précédent depuis le début du XIXème siècle. Il s’agit de créer un "choc psychologique" afin de réduire les résistances à un bouleversement qui poursuit trois objectifs : rapprocher les citoyens des centres de décision, responsabiliser les autorités élues et leur donner de nouvelles compétences, favoriser le développement des initiatives locales.

La politique de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. engagée en 1981 repose sur trois grands principes :

  • l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre,
  • le maintien des différentes structures d’administration locale existantes,
  • la compensation financière des transferts de compétences.

Les lois Defferre se traduisent par cinq changements principaux :

Les bilans couramment dressés relèvent les nombreux acquis de la décentralisation (meilleure prise en compte des problèmes locaux, renforcement de la capacité d’initiative des collectivités...) mais soulignent aussi des frictions entre l’Etat et les collectivités et entre collectivités ainsi qu’un insuffisant transfert de moyens. De plus, constitutionnellement rien n’est changé. La France reste un pays unitaire, la démocratie locale n’est pas étendue et le nombre de collectivités reste inchangé.

Après l’adoption des lois Defferre, des textes viennent compléter le dispositif et intègrent la décentralisation dans le paysage administratif français. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, par exemple, cherche à stabiliser et à rationaliser la décentralisation en définissant une meilleure organisation territoriale de l’Etat. La loi pose le principe d’une meilleure répartition des missions entre les administrations centrales et les services déconcentrés de l’Etat et renforce le niveau régional de l’administration.

Par ailleurs, la même loi mais aussi la loi du 12 juillet 1999 renforcent les modes de coopération au niveau local, afin de remédier à l’émiettement communal.

Enfin, la démocratie locale est renforcée par une meilleure information des habitants (prévue par la loi de 1992) et aussi par la création de nouvelles structures comme les conseils de quartier institués par la loi relative à la démocratie de proximité.

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Le contrôle a posteriori des actes des collectivités

Le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales

La loi du 2 mars 1982 institue un contrôle de légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi des actes des collectivités locales et de leurs établissements publics, dont l’exercice est confié, sous l’autorité du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., aux préfets.

Ce contrôle de légalité a posteriori qui succède au régime antérieur d’approbation préalable est fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes et non sur leur opportunité. Il revient désormais au juge administratif saisi par le préfet de sanctionner le défaut de respect.
Le contrôle de légalité est fondé sur trois principes :

  • une énumération limitative des actes soumis au contrôle,
  • un contrôle a posteriori portant sur la seule légalité des actes,
  • l’intervention du représentant de l’Etat et, le cas échéant, du juge administratif.

Par ailleurs, les actes budgétaires des collectivités locales et ceux des établissements publics locaux sont soumis à un contrôle qui leur est propre : le contrôle budgétaire.
Ce contrôle, exercé a posteriori par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes, a pour but de faire respecter les règles applicables pour l’élaboration et l’exécution des budgets. Ces règles portent sur quatre points essentiels :

  • la date de vote et de transmission du budget primitif,
  • l’équilibre réel du budget,
  • la date de vote du compte administratif et son équilibre,
  • l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires.
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La répartition des compétences

La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales

Les transferts de compétences, issus des lois Defferre, sont opérés en fonction de deux principes :

Les novations considérables induites par les deux lois de 1983 (loi du 7 janvier et loi du 22 juillet) sur les réglementations et les procédures applicables, leurs répercutions sur l’organisation des services ainsi que les masses budgétaires en jeu conduisent le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. à élaborer un calendrier sur trois ans des transferts de compétences.

La première année voit s’effectuer les transferts de compétences dans les domaines de l’urbanisme et du logement, de la formation professionnelle et de l’aménagement du territoireAménagement du territoireEnsemble des actions publiques tendant à un développement équilibré des régions et à une organisation de l’espace selon une conception directrice.. Ainsi, le département se voit confier la responsabilité de décider et de financer les opérations de remembrement, la région reçoit la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, enfin la commune est chargée de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols) et elle délivre les autorisations d’utilisation du sol (permis de construire).

L’année suivante, sont concernées les attributions relatives à l’action sociale, à la santé et aux transports. Les départements reçoivent ainsi une compétence générale en matière de prestations d’aide sociale et en matière de prévention sanitaire et de services sociaux. Cette compétence de droit commun concerne notamment l’aide médicale, l’aide sociale à l’enfance, aux familles et aux personnes âgées, la lutte contre les fléaux sociaux, la vaccination... De plus, les départements deviennent compétents pour créer et gérer les ports maritimes de commerce et de pêche, les communes pour créer et gérer les ports maritimes affectés à la plaisance. Enfin, les transports scolaires relèvent de la compétence exclusive des départements.

La troisième année, interviennent les transferts de compétences dans les secteurs de l’éducation, de la culture et de l’environnement.

En matière d’enseignement public, une nouvelle répartition des compétences est fixée d’abord pour l’équipement scolaire : les locaux de l’enseignement élémentaire et préélémentaire relèvent de la commune, les collèges des départements, les lycées et certains établissements spécialisés de la région. En outre, une nouvelle organisation de la planification scolaire associe les collectivités locales à l’établissement du schéma prévisionnel des formations et du programme prévisionnel des investissements. Sur le plan administratif, un conseil départemental de l’éducation nationale comprenant des élus locaux se substitue aux différents organismes consultatifs qui interviennent en matière scolaire. Enfin, les collectivités locales peuvent utiliser les locaux scolaires pour réaliser des activités culturelles, sportives, sociales ou socio-éducatives complémentaires.

Dans le domaine de l’environnement, compétence est donnée aux départements en matière de chemins de randonnée et aux communes en matière de périmètre de protection autour des réserves naturelles.

En ce qui concerne l’action culturelle, la nouvelle répartition donne aux collectivités locales une compétence de droit commun en matière de bibliothèques, de musées et de services d’archives, l’Etat ne conservant pour l’essentiel qu’une mission de contrôle.

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La déconcentration

La déconcentration

Il est généralement admis qu’il n’y a pas de bonne décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. sans une déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. parallèle des services de l’Etat. Les élus locaux, dotés de nouvelles compétences, doivent pouvoir s’adresser au niveau local à un représentant de l’Etat dont les attributions lui permettent d’engager l’Etat sans en référer systématiquement à l’échelon central.

La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République place sur un pied d’égalité services de l’Etat et collectivités territoriales en indiquant que "l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat". La loi introduit également le principe de subsidiaritéSubsidiaritéPrincipe qui consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur ce que l’échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.. Le décret 92-604 du 1er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration affirme la compétence de droit commun des services déconcentrés de l’Etat et clarifie le rôle dévolu à chaque échelon territorial. Les services déconcentrés de l’Etat constituent ainsi l’administration de droit commun chargée, dans une circonscription territoriale déterminée, de mettre en oeuvre les politiques publiques décidées au niveau national, d’appliquer ou de faire appliquer une réglementation ou de délivrer des prestations aux usagers. Placés, pour la plupart d’entre eux, sous l’autorité des préfets qui représentent localement le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., ils regroupent 95 % des effectifs de la fonction publique de l’Etat. Le décret du 15 janvier 1997 prévoit la compétence du préfet pour les décisions administratives individuelles prises au titre des 4200 régimes d’autorisation existants. De plus, vingt-six décrets des 19 et 24 décembre 1997 déconcentrent environ six cents procédures. Le préfet de département détient désormais une compétence de principe en matière de décisions individuelles. Les efforts ont également porté sur :

  • une déconcentration accrue de la gestion des personnels et de la procédure de mise à disposition des fonctionnaires (décret n° 97-695 du 31 mai 1997) ;
  • la déconcentration des crédits d’intervention et l’engagement dans la voie de la globalisation des crédits, par une réduction du nombre d’articles budgétaires et la réforme du contrôle financier local (décret n° 96-629 du 16 juillet 1996) ;
  • le renforcement de la capacité d’action du préfet dans le domaine immobilier, notamment par l’institution à son profit d’une procédure d’avis conforme pour les projets immobiliers des services de l’Etat dans son département (décret n° 97-142 du 13 février 1997) ;
  • la simplification des régimes d’autorisation et de déclaration administrative préalable (décret n° 97-503 du 21 mai 1997).
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La coopération intercommunale

La coopération intercommunale

En France, le nombre des communes est très élevé (36 677 selon l’INSEE) et les tentatives de regroupement communal ont toujours échoué.
La coopération intercommunale tente donc de pallier les inconvénients de l’émiettement communal en permettant une préservation de l’identité communale tout en réorganisant le cadre de l’administration territoriale.

De nombreuses formes de coopération ont été créées (syndicats de communes, SIVOM, districts urbains, communautés urbaines, communautés de villes, communautés de communes...), et la multiplication des structures s’est accompagnée d’une grande complexité du régime juridique et financier, chaque catégorie étant dotée de règles spécifiques.

La loi du 12 juillet 1999 cherche donc à rationaliser les modes de coopération intercommunale en ne conservant que trois structures (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale - établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre : les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes.
A côté de ces structures à fiscalité propre, les syndicats de communes et les syndicats mixtes prennent en charge une intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). de services. Par ailleurs, la loi définit un "tronc commun" de règles applicables à l’ensemble des catégories d’établissements publics de coopération intercommunale.

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La démocratie locale

La démocratie locale

Un des objectifs poursuivis par la politique de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. est de rapprocher le processus de décision des citoyens et de favoriser ainsi l’émergence d’une véritable démocratie de proximité. Les lois Defferre transfèrent des compétences de l’Etat vers les collectivités locales et réactivent le rôle et le pouvoir de ces dernières. En revanche, des collectivités locales vers la population rien ou presque n’est transféré.

La notion de « démocratie locale » apparaît pour la première fois dans la loi d’orientation du 6 février 1992 pour l’administration territoriale de la République. Mais son acception est restreinte : elle désigne le droit de la population à l’information et à la consultation. La loi tend à améliorer l’information et la participation des habitants (mise à disposition des documents budgétaires, publication des délibérations autorisant des interventions économiques, création et encadrement de procédures de consultation directe...) ainsi qu’à renforcer le droit des élus au sein des assemblées locales. Elle institue également les commissions consultatives des services publics locaux qui ont pour fonction de permettre l’expression des usagers des services publics.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité vise à permettre une meilleure association des citoyens aux décisions locales, en renforçant la démocratie participative et les droits de l’opposition au sein des assemblées délibérantes. Elle améliore également les conditions d’accès aux mandats locaux et les conditions d’exercice de ces mandats en apportant une réponse au problème du statut de l’élu. La loi rend notamment obligatoire la création de conseils de quartiers dans toutes les communes de plus de 20 000 habitants. Associant des habitants du quartier et des membres de la municipalité, ils peuvent être présidés par une nouvelle catégorie d’adjoints aux maires, les adjoints de quartier. Les conseils de quartier ont un rôle consultatif, mais également un pouvoir de proposition pour la réalisation d’équipements de proximité dans les quartiers concernés.

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