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La réforme constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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La réforme constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République

Dossier mis à jour le 9.02.2012

Article mis à jour le 20.09.2005

La réforme de la décentralisation est annoncée par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, le 3 juillet 2002. Destinée à "bâtir une République des proximités, unitaire et décentralisée", cette réforme consacre l’existence juridique des régions et reconnaît aux collectivités territoriales en général des compétences élargies. Elle s’appuie sur deux piliers : le "pilier régional qui a pour vocation la cohérence et la programmation" et "le pilier de la proximité qui relève de l’échelon départemental et de l’intercommunalité".

Adopté le 11 décembre 2002 par le Parlement, le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République est soumis le 17 mars 2003 au Parlement réuni en Congrès, qui le ratifie par 584 voix contre 278. Une organisation décentralisée de la République, affirmée dès l’article premier, le recours à des démarches expérimentales et la création possible de collectivités territoriales à statut particulier, l’utilisation de formes de démocratie locale directe, la garantie d’une autonomie financière des collectivités locales assortie de mécanismes de péréquation, tels sont, avec des dispositions spécifiques pour l’outre-mer, les axes principaux du texte voté par le Parlement.

Des lois organiques sont ensuite adoptées sur les modalités du référendum local, sur les conditions d’exercice du droit d’expérimentation des collectivités locales ou sur les finances locales en complément du dispositif en application de l’article 72-2, 3ème alinéa de la Constitution.

La réforme, communément nommée "Acte II de la décentralisation", s’achève sur la promulgation de loi relative aux libertés et responsabilités locales qui détaille, thème par thème, les compétences décentralisées aux collectivités locales.

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Le droit d’expérimentation

Le droit d’expérimentation des collectivités locales

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 consacre par deux fois le principe de l’expérimentation.

Elle introduit d’abord un nouvel article 37-1 qui autorise la loi ou le règlement à comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. Elle ajoute ensuite un quatrième alinéa à l’article 72 consacré aux collectivités territoriales, qui prévoit que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice d’une compétence ».

L’article 37-1 est une reconnaissance, dans la Constitution, des pratiques de l’expérimentation par l’Etat.

Il donne une ampleur nouvelle à l’expérimentation mais n’apporte pas un changement de nature au regard de la pratique antérieure. L’Etat peut toujours expérimenter en matière d’organisation interne ou, par le biais de la loi, en confiant aux collectivités territoriales de nouvelles compétences. Les collectivités territoriales candidates expérimentent alors dans le cadre d’une loi elle-même dérogatoire.

Toute autre est la portée du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution. Il revient désormais à la collectivité territoriale d’élaborer la norme en s’affranchissant des normes générales. L’expérimentation n’est toutefois autorisée que dans l’objectif d’une généralisation.

Le quatrième alinéa de l’article 72 confie au législateur ou au pouvoir réglementaire, pour ce qui le concerne, le soin d’autoriser la dérogation. Cette autorisation ne peut avoir qu’un objet et une durée limités.

Les collectivités locales se portent candidates à l’expérimentation. Il ne s’agit donc pas d’une procédure imposée, ce qui se déduit à la lecture du quatrième alinéa de l’article 72, qui précise que les collectivités territoriales peuvent - et non doivent - déroger aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

En outre, la procédure mise en place cherche à prévenir tout risque de dérives, en précisant que l’expérimentation ne peut porter sur les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

Afin d’établir une procédure identique à toutes les expérimentations, le texte constitutionnel renvoie à une loi organique les modalités d’expérimentation par les collectivités locales. La loi organique relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales a été promulguée le 1er août 2003.

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Le référendum local

Le référendum local

Le deuxième alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République, prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales de soumettre, par la voie du référendum, à la décision des électeurs, les projets de délibération ou d’acte relevant de leurs compétences. Cette disposition renvoie à la loi organique le soin de préciser les conditions de sa mise en oeuvre. La loi organique 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local précise le champ d’application du référendum local et détermine les conditions d’adoption des projets de délibération et d’acte qui y sont soumis.

Le changement introduit par la modification de l’article 72 est fait de quatre innovations :

  • l’instauration d’un droit de pétition permettant aux électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence ;
  • la création du référendum décisionnel à l’initiative des instances des collectivités territoriales ;
  • une procédure de consultation des électeurs lorsqu’on envisage de créer une collectivité à statut particulier ou de modifier son organisation ;
  • la possibilité de consulter les électeurs sur la modification des limites des collectivités territoriales (par exemple, le référendum en Corse du 6 juillet 2003).
Le référendum local en dates
16 juillet 1971 Une loi prévoit un référendum municipal décisionnel sur les fusions et regroupements de communes.
2 mars 1982 La loi de décentralisation entend favoriser "le développement de la participation des citoyens à la vie locale".
6 février 1992 La loi ATR (Administration Territoriale de la République) donne une valeur juridique à la pratique de la consultation d’initiative municipale sur une affaire relevant de la compétence de la commune et portée par le maire ou un tiers des conseillers municipaux devant les électeurs. Cette consultation n’a aucune valeur décisionnelle. L’usage en reste sporadique.
4 février 1995 La LOADT apporte deux innovations : l’extension de la consultation au périmètre des intercommunalités et l’introduction de l’initiative populaire en donnant à un cinquième des électeurs le droit de demander au conseil municipal d’organiser une consultation sur une opération d’aménagement relevant de sa compétence.
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L’autonomie financière des collectivités

L’autonomie financière des collectivités territoriales

Le nouveau cadre financier proposé par l’article 72-2 de la Constitution, telle qu’elle a été modifiée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, marque un tournant dans l’histoire du système de financement des collectivités territoriales et dans les relations financières entre l’Etat et les collectivités. Il précise le principe de libre administration énoncé à l’article 72 de la Constitution en consacrant l’autonomie financière des collectivités territoriales, en recettes comme en dépenses, et en élevant la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle.

L’autonomie en matière de dépenses est illustrée par deux dispositions. D’une part, les collectivités peuvent, dans les conditions prévues par la loi, disposer librement des ressources qu’elles perçoivent. D’autre part, la législation actuelle prévoyant que les transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités s’accompagnent du transfert des ressources nécessaires est transposée dans la Constitution, et s’accompagne d’une précision selon laquelle des transferts de ressources interviennent également, dans les conditions prévues par la loi, en cas d’extension ou de création de compétence.

En matière de recettes, la Constitution prévoit dorénavant que les ressources des collectivités territoriales doivent nécessairement comporter une composante fiscale.

Désormais, dans les conditions prévues par une loi organique, "les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources".

L’article 72-2 de la Constitution précise également la nature des impôts pouvant être perçus au profit des collectivités, et étend les "marges de manoeuvre" des conseils élus en matière fiscale. En indiquant que les collectivités peuvent "recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature", le nouveau texte constitutionnel ouvre la voie à des partages d’impôts entre l’Etat et les collectivités territoriales. En prévoyant que les collectivités peuvent, dans les limites déterminées par la loi, non seulement voter les taux des impôts qu’elles perçoivent, mais également en fixer l’assiette, l’article 72-2 étend le pouvoir des assemblées locales en matière fiscale.

Pour corriger les inégalités entre collectivités résultant en particulier de l’inégale répartition territoriale des assiettes fiscales, mais aussi de l’inégale répartition des charges entre collectivités, l’article 72-2 dispose enfin que "la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales".

La loi organique du 29 juillet 2004 définit les ressources propres des collectivités locales et elle fixe un plancher en deçà duquel le taux d’autonomie financière des collectivités locales ne peut pas descendre.

Les ressources propres sont celles dont les collectivités conservent, au moins partiellement, la maîtrise, par opposition à celles qui ne dépendent que de la volonté d’une collectivité tierce (en particulier l’Etat). Les recettes fiscales et autres ressources propres sont : les impositions de toutes natures visées par le deuxième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme, les produits financiers, les dons et legs. En revanche, ne sont pas considérées comme des ressources propres : les dotations ou subventions de l’Etat, les ressources déléguées par l’Etat, les ressources liées à une compétence expérimentale, les emprunts.

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De nouveaux transferts de compétences

De nouveaux transferts de compétences aux collectivités territoriales

La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 énumère l’ensemble des nouvelles compétences transférées par l’Etat aux collectivités locales. Elle définit les principes permettant la compensation financière des différents transferts de compétences et elle organise les modalités de transferts des personnels de l’Etat vers les collectivités ainsi que les garanties apportées aux fonctionnaires transférés.

Les compétences transférées concernent, notamment, les secteurs suivants :
- le développement économique : renforcement du rôle de coordination de la Région
- la formation professionnelle : la Région doit désormais définir et mettre en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des adultes en recherche d’emploi.
- les transports : entre autres, certaines parties des routes nationales sont transférées aux départements, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) peuvent prendre en charge la création et la gestion des aéroports (à l’exception de certains aéroports d’intérêt national ou international), ...
- l’action sociale : les départements se voient attribuer un rôle de « chef de file » en matière d’action sociale en prenant à sa charge l’ensemble des prestations d’aide sociale
- le logement social : la loi prévoit le transfert aux collectivités locales des responsabilités relatives aux politiques de l’habitat, ne conservant à l’Etat qu’un rôle de « garant de la solidarité nationale ». L’essentiel des responsabilités doit être transféré aux départements ou aux groupements intercommunaux.
- l’éducation et la culture : les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées et collèges doivent être recrutés et gérés par la collectivité dont ils relèvent (département pour les collèges, région pour les lycées). La propriété des immeubles protégés au titre des « monuments historiques » appartenant à l’Etat peut être transférée aux collectivités territoriales le demandant.

A chaque type de collectivités sont ainsi attribuées de nouvelles compétences. Au total ce sont la région et, surtout, le département qui se voient confier l’essentiel des nouvelles responsabilités. La commune et le groupement de communes restent des niveaux relativement peu concernés par cette seconde vague de décentralisation.

Les collectivités locales volontaires peuvent aussi mener des expérimentations dans les huit domaines suivants : la gestion des fonds structurels européens, les interventions économiques, le transfert des aéroports, la résorption de l’insalubrité, le financement de l’équipement sanitaire, l’assistance éducative confiée par la justice aux départements, l’organisation des écoles primaires et l’entretien du patrimoine.

Les agents fonctionnaires titulaires des services transférés sont en position de « mise à disposition provisoire » à partir de l’entrée en vigueur de la loi (1er janvier 2005). A compter de la publication des décrets de partition définitive des services transférés, ils ont un délai de 2 ans pour choisir l’intégration dans la fonction publique territoriale ou rester en position de détachement. Les agents non titulaires ne disposent pas de ce droit d’option et leur contrat est automatiquement repris par la collectivité d’accueil.

La compensation financière doit être intégrale, les nouvelles ressources devant correspondre aux ressources que l’Etat consacrait à l’exercice des compétences transférées. L’évaluation est effectuée par La Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) sur la base des trois années précédant le transfert.

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