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La réforme territoriale et la décentralisation

Dossier mis à jour le 9.02.2012

Article mis à jour le 10.02.2012

En 2009, le comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur dresse un bilan sévère de la décentralisation menée depuis 1982.L’organisation des collectivités locales n’a cessé de se compliquer au fil du temps, les étapes récentes de la décentralisation et la multiplication, depuis 1999, des établissements publics de coopération intercommunale ne se sont pas accompagnées d’un effort de rationalisation des structures des collectivités locales, des compétences qu’elles exercent et des financements qui s’y attachent. Il en résulte une perte d’efficacité pour l’action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable et un manque de transparence pour l’électeur. Dans le même temps, la France s’est tenue à l’écart du puissant mouvement régionaliste qui a parcouru l’Europe et elle a échoué à porter remède au morcellement communal. 20 propositions sont présentées par le comité afin de renforcer l’efficience de l’organisation territoriale et la démocratie locale.

Dans ce contexte, la réforme territoriale engagée à partir de 2009 est perçue comme une remise en cause de la politique de décentralisation entamée en 1982, soit pour aller vers plus de décentralisation (vers un Acte III), soit au contraire pour entamer un mouvement de recentralisation. La réforme territoriale est multiforme et repose sur plusieurs textes de loi, quatre de ses aspects sont abordés : la suppression de la taxe professionnelle, la création du conseiller territorial, la réforme de la clause générale de compétence et la relance de l’intercommunalité.

La suppression de la taxe professionnelle

La taxe professionnelle est un impôt créé en 1975 auquel étaient soumises les entreprises. Dès les années 80, la taxe professionnelle est contestée car, assise en partie sur les investissements, elle peut constituer un frein au développement et à la compétitivité des entreprises. Le président de la République François Mitterrand la qualifie d’impôt imbécile en 1984. Elle est plusieurs fois réformée, notamment en 1999, avec la suppression de la part sur les salaires. C’est en février 2009 que le président de la République, Nicolas Sarkozy, annonce sa décision de supprimer la taxe professionnelle. Cette mesure figure dans la loi de finances pour 2010. Conduite en parallèle à la réforme territoriale, la suppression de la taxe professionnelle a un fort impact sur les finances locales puisque celle-ci représente, en 2007, 30 % des recettes fiscales des communes et des établissements de coopération intercommunale, 24 % de celles des départements et 27 % de celles des régions.

Afin d’alléger les charges des entreprises tout en garantissant les ressources des collectivités territoriales, la loi de finances pour 2010 remplace la taxe professionnelle par une contribution économique territoriale (CET). La CET comprend :

  • une cotisation foncière des entreprises (CFE) dont le taux est voté par les collectivités territoriales
  • une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dont le taux est fixé par l’Etat.

En outre, la loi modifie de façon substantielle la répartition du produit des impôts locaux entre les différentes collectivités territoriales en réaffectant notamment la taxe foncière et la taxe d’habitation. Par exemple, la commune perçoit la CFE, 26,5 % de la CVAE, la part départementale de la taxe d’habitation et la part départementale de la taxe foncière sur le non bâti.

Enfin, une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle est instaurée pour les collectivités qui verraient leurs ressources fiscales diminuer en raison de la réforme.

En intervenant ainsi sur les finances locales, l’Etat a-t-il remis en cause l’autonomie financière des collectivités territoriales ? Dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour 2010, le Conseil constitutionnel a répondu non. Le Conseil a jugé que la réforme de la taxe professionnelle ne remettait pas en cause l’autonomie financière des collectivités, dès lors que les transferts de fiscalité de l’Etat et les nouvelles ressources affectées aux collectivités sont considérées comme des ressources propres, y compris lorsqu’elles font l’objet de péréquation. Néanmoins, la réforme a réduit l’autonomie fiscale des collectivités territoriales puisqu’elle a réduit la fraction des taxes dont elles peuvent fixer le taux.

La création du conseiller territorial

La simplification territoriale était une proposition des rapports Attali et Balladur, le débat portant essentiellement sur les places respectives du département et de la région. Le rapport Attali proposait notamment la suppression de l’échelon départemental tandis que le rapport Balladur proposait un nombre limité de grandes régions.

La réforme territoriale adoptée écarte la suppression du département mais tend à contraindre les départements et les régions à œuvrer de concert en créant les conseillers territoriaux. Le conseiller territorial remplace les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Le conseiller territorial exerce un double mandat départemental et régional, il siège au sein de l’organe délibérant du département et de la région. Outre la réduction de la dépense publique attendue par la baisse du nombre d’élus locaux (la réforme réduit le nombre d’élus locaux de 1309 sièges), la réforme vise à améliorer et à simplifier la gouvernance territoriale en favorisant la mutualisation des services et la complémentarité entre les deux échelons territoriaux. Un meilleur contrôle des financements croisés est aussi attendu.

Cependant, l’élection du conseiller territorial doit se faire sur une base cantonale comme les conseillers généraux. La réforme aboutit alors à la suppression de l’élection régionale et ce sont les conseillers généraux qui vont composer les conseils régionaux. Il existe ainsi un risque de fragmentation de la politique régionale si chaque élu privilégie une logique départementale pour défendre les intérêts de son canton.

La création du conseiller territorial a été un des points les plus débattus et les plus contestés de la réforme. L’électeur est appelé à se prononcer par un seul vote sur deux catégories d’enjeux et les opposants à cette disposition ont considéré qu’elle nuisait à la clarté nécessaire au bon exercice de la démocratie.

La clause générale de compétence

La clause générale de compétence accorde, à chaque collectivité, une capacité étendue pour justifier ses décisions et ses domaines d’intervention. Alors que la loi de décentralisation de 1983 l’a étendue à la région, le projet de loi de réforme territoriale présenté en Conseil des ministres le 21 octobre 2009 prévoit la suppression de la clause générale de compétence pour le département et la région, seule la commune conservant la clause générale de compétence.

L’article 73 du texte finalement promulgué précise : le conseil général règle par ses délibérations les affaires de sa compétence dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. Les mêmes dispositions s’appliquent aux conseils régionaux. Mais la loi prévoit aussi que Il (le conseil général ou le conseil régional) peut, en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental (ou régional) pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique.

En outre, la loi introduit la notion de blocs de compétences : les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif. Toutefois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Il est d’ailleurs prévu que les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport soient partagées.

Enfin, l’article 75 de la loi ouvre la possibilité au conseil régional et aux conseils généraux d’une même région d’élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services (SOM). Le schéma doit fixer les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région, l’organisation des interventions financières respectives et les conditions de mutualisation des services. La loi confie donc l’élaboration des SOM aux seules collectivités et ne prévoit pas d’intervention du préfet.

Le calendrier de mise en œuvre de ces dispositions reporte l’entrée en vigueur de la l’article 73 de la loi au 1er janvier 2015.

Le renforcement de l’intercommunalité

La loi du 16 décembre 2010 consacre l’intercommunalité en imposant sa généralisation par le rattachement des dernières communes isolées. Il s’agit d’améliorer les collaborations entre les intercommunalités et les collectivités territoriales et de rationaliser les mutualisations des compétences et des moyens.

Le préfet, aidé par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), s’est vu confier un rôle important dans la rationalisation des groupements de coopération intercommunale. C’est en effet le préfet qui doit élaborer les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) en suivant les orientations fixées par le gouvernement dans une circulaire du 27 décembre 2010 : constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant au moins 5000 habitants, améliorer la cohérence spatiale des EPCI, accroître la solidarité financière, réduire le nombre de syndicats mixtes et de syndicats de communes éventuellement en transférant leurs compétences à des EPCI.

En outre, lorsqu’une commune n’appartient à aucun EPCI à fiscalité propre, ou qu’elle crée une enclave au sein du périmètre existant, le préfet a le pouvoir de la rattacher par arrêté à un EPCI existant, après avis de l’organe délibérant de l’EPCI et de la CDCI. Le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales aurait dû conduire à laisser aux communes isolées le soin de proposer leur rattachement à une intercommunalité de leur choix.

Le gouvernement a présenté un bilan de l’élaboration des SDCI au Conseil des ministres du 25 janvier 2012 : au 31 décembre 2011, échéance fixée par la loi, les deux tiers des départements concernés (66 sur 99) sont dotés d’un schéma départemental de coopération intercommunale. Ces schémas concernent environ 40 millions d’habitants (soit 65 % de la population nationale) et plus de 70 % des communes.

L’objectif de la loi est de parvenir à un maillage intercommunal du territoire en créant de nouvelles structures plus adaptées aux grandes agglomérations. Ainsi, la métropole est un EPCI regroupant plusieurs communes, d’un seul tenant et sans enclave, qui s’associent pour élaborer un projet d’aménagement et de développement commun afin d’améliorer la compétitivité et la cohésion du territoire. Une métropole rassemble au moins 500 000 habitants, elle exerce de plein droit des compétences à la place des communes membres.

La loi crée également les pôles métropolitains, établissements publics regroupant des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants.

La loi crée enfin les communes nouvelles. La loi Marcellin de 1971 relative aux fusions de communes n’ayant pas donné les résultats attendus, la loi de 2010 vise à favoriser la fusion de communes par l’instauration de communes nouvelles. La commune nouvelle dispose de toutes les compétences de la commune et de la clause générale de compétence. La création d’une commune nouvelle peut concerner des communes contiguës ou résulter de la transformation d’un EPCI, elle requiert l’accord des conseils municipaux ou des populations concernées. Les anciennes communes peuvent conserver une représentation institutionnelle dans la nouvelle commune en tant que communes déléguées dont le statut est assez proche de celui des mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille.

La loi du 16 décembre 2010 privilégie l’intercommunalité d’agglomération, dessine de nouvelles relations entre les communes et les intercommunalités et organise des rapprochements entre départements et régions. Quant à déterminer si la réforme relève d’une démarche centralisatrice ou décentralisatrice, cela relève, pour l’heure, de l’appréciation politique avant une mise en oeuvre complète et les premiers bilans de la loi.

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