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Dossier mis à jour le 19.09.2007

Article mis à jour le 8.06.2007

« Le vrai problème des finances publiques, c’est la dette », avait affirmé Pascal Lamy, alors commissaire européen au commerce extérieur. Selon INSEE Première de mai 2007, la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis. s’élève à 1 142 milliards fin 2006 ; son poids dans le PIB baisse de 2,5 points pour s’établir à 63,7 %. En 25 ans, le poids de la dette dans la richesse nationale a triplé.

L’écho donné au rapport de décembre 2005 de la Commission sur la dette publique, présidée par Michel Pébereau, a été le signe d’une prise de conscience collective que la poursuite de l’augmentation de la dette n’était plus « soutenable » : la Commission a en effet calculé que la « poursuite de la facilité » conduirait, sans remontée des taux d’intérêt, à une dette de 100% du PIB dès 2015 et de 200% en 2031.

Les enjeux liés à la programmation pluriannuelle des finances publiques, qui prévoit un retour à l’équilibre budgétaire et la réduction de la dette publique française de 66 à 60% du PIB à l’horizon 2010 ou 2012, concernent essentiellement l’ampleur des ajustements nécessaires à mettre en œuvre pour assurer la soutenabilité à la fois de la dette et de la réduction de celle-ci.

A ces objectifs macroéconomiques s’ajoutent celui d’assurer le financement de l’État en toutes circonstances, c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme, ou « au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions possibles de sécurité », pour reprendre les termes utilisés par l’Agence France Trésor (AFT) pour définir sa mission. Ces objectifs sont désormais déclinés dans les « Engagements financiers de l’État » de la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances).

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Une dette et des finances publiques soutenables

Une dette et des finances publiques soutenables

Parmi les risques liés à la gestion de la dette à long terme, nombreux sont ceux qui, avant la parution du rapport Pébereau de décembre 2005 et à sa suite, ont souligné les risques d’un endettement public excessif sur le lien entre les générations et sur les marges de manœuvre budgétaires des pouvoirs publics.

Comme nombre de pays industrialisés, le défi auquel doit faire face la France est celui de la « soutenabilité » (ou viabilité) à long terme des finances publiques dans un contexte économique caractérisé par des taux d’intérêts réels positifs et des taux de croissance modérés. Selon l’INSEE, la progression des dépenses et des recettes des administrations publiques a été « au mieux faiblement soutenable » au cours de ces 25 dernières années et un « ajustement pourrait s’avérer nécessaire » avant même l’apparition de nouvelles dépenses liées au vieillissement. Cependant, dans son analyse sur la viabilité à long terme des finances publiques dans l’Union européenne, la Commission européenne classe la France parmi les pays présentant un « risque moyen » au regard de l’impact budgétaire du vieillissement.

En janvier 2006, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. Villepin s’est engagé à rétablir l’équilibre des comptes publics à l’horizon 2010 et à ramener l’endettement public en deçà de 60% du PIB, compte tenu d’une hypothèse de croissance économique de 2,25% en moyenne par an. En juin 2006, ces objectifs sont précisés à l’occasion de la présentation au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. de l’Engagement national de désendettement et inscrits dans le programme de stabilité 2008-2010.

Comme lors de la présentation du programme de stabilité 2007-2009 (Cf. dossier d’actualité Vie-publique), la programmation pluriannuelle des finances publiques 2008-2010 a reçu un accueil nuancé de la part du Sénat (rapports Bourdin et Marini, 23 novembre 2006). Dans son premier rapport (février 2007), le Conseil d’orientation des finances publiques a estimé que le respect du programme de stabilité 2008-2010 devrait permettre « de compenser les deux tiers de la dérive des finances publiques projetée à l’horizon 2050 », en rappelant cependant la nécessité de « règles de gouvernance adaptées » pour « sécuriser la stratégie de finances publiques ». Et, dans son avis du 27 février 2007, le Conseil de l’Union européenne a noté que des « risques planent sur la réalisation des objectifs budgétaires », notamment en fin de programmation.

Lors de sa déclaration de politique généraleDéclaration de politique généraleActe par lequel le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale ou demande une approbation au Sénat en présentant son programme de gouvernement., le 3 juillet 2007, François Fillon s’est engagé a ramener la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis. à 60% du PIB et à rétablir une situation budgétaire à l’équilibre « en 2012 au plus tard ». Devant les ministres des finances de la zone euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro., le 9 juillet, Nicolas Sarkozy, a appelé à une « application intelligente et dynamique du Pacte de stabilité » et a confirmé : « Nous ferons tous les efforts pour atteindre l’équilibre budgétaire en 2010. Si l’on n’y arrive pas, alors je demanderai à être au rendez-vous de 2012. »

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Un financement au meilleur coût et un partenariat institutionnel assurant des conditions de sécurité maximales

Un financement de l’État au meilleur coût et un partenariat institutionnel assurant des conditions de sécurité maximales

L’État intervient sur les marchés financiers, via l’Agence France Trésor (AFT), pour emprunter à hauteur de son besoin de financement. La politique d’émission de titres par l’État repose sur un souci constant de l’innovation, afin d’asseoir la crédibilité de sa structure d’émission auprès des marchés financiers, ainsi que sur un partenariat institutionnel, qui regroupe principalement l’agence France Trésor, la Banque de France et la Caisse de la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis..

Dans la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances), le programme intitulé « Charge de la dette et trésorerie de l’État » (programme 117), au sein de la mission « Engagements financiers de l’État », vise, au travers de huit objectifs, à assurer le financement de l’État en toutes circonstances, c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme, et ce, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximale.

Interface entre l’État et les marchés financiers, l’Agence France Trésor (AFT) est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État. Elle ne gère que la dette de l’État. À ce titre, l’AFT, service à compétence nationale créé en 2001, a pour mission la mise en œuvre du programme 117, à l’exception des crédits relatifs à la charge de la dette non négociable, qui relèvent de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) conseillent et assistent l’AFT sur sa politique d’émission et de gestion de la dette et, plus généralement, sur toute question intéressant le bon fonctionnement des marchés.

La Banque de France assume le rôle de teneur de compte du Trésor et prend en charge, pour le compte du Trésor, l’organisation matérielle des adjudications de valeurs du Trésor. Les relations entre l’État et la Banque de France sont régies par une convention d’avril 2002.

La Caisse de la dette publique, établissement public administratif créé par la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2003, (anciennement, Caisse d’amortissement de la dette publique) peut effectuer, sur les marchés financiers, toutes les opérations concourant à la qualité de la signature de l’État, notamment sur le marché secondaire - principalement pour en assurer la liquidité.

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