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Les objectifs et les instruments de gestion de la dette

Dossier mis à jour le 21.02.2011

Article mis à jour le 21.02.2011

Entre 1978 et 2008, la part de la dette publique dans le produit intérieur brut est passée de 21,1 % à 67,4 %. La crise économique et financière intervenue depuis est venue aggraver encore ces déséquilibres budgétaires. À la fin du troisième trimestre 2010, la dette publique de la France (État, Sécurité sociale et collectivités locales), calculée selon les critères européens du traité de Maastricht, représente près de 81,5% du produit intérieur brut (PIB). Alors que le désendettement des administrations centrales se poursuit, la dette des administrations de sécurité sociale continue d’augmenter.

En 2005, la Commission sur la dette publique, présidée par Michel Pébereau, avait calculé que la « poursuite de la facilité » conduirait, sans remontée des taux d’intérêt, à une dette de 100% du PIB dès 2015 et de 200% en 2031. En 2010, la Cour des comptes estime, pour sa part, que « la dette publique pourrait alors atteindre environ 93% du PIB fin 2013 et rester sur une trajectoire de croissance auto-entretenue par l’effet de boule de neige des intérêts ».

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Les objectifs de la politique d’émission et de la gestion de la dette

Dans la définition de la stratégie d’endettement de l’État entrent en ligne de compte des considérations liées à des objectifs macroéconomiques, comme l’équilibre des comptes publics, et le souci d’assurer en toutes circonstances un financement de l’État au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales.

Une dette et des finances publiques soutenables

Une dette publique sera jugée soutenable si, compte tenu des prévisions de dépenses et de recettes publiques, l’ État ne risque pas de se trouver face à un problème d’insolvabilité ou à une obligation d’ajustement irréaliste de ses finances publiques.

Institués en 1999 par le Pacte de stabilité et de croissance comme outils de la surveillance multilatérale et annuelle des politiques économiques, les programmes de stabilité se sont traduit par une loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 et par un programme de stabilité de la France pour 2010-2013.

Issu de la révision constitutionnelle de 2008, l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution prévoit que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

La loi de finances initiale pour 2009 s’accompagne pour la première fois d’une loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 qui met en œuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Celle-ci prévoit que les lois de programmation des finances publiques définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et s’inscrivent dans « l’objectif d’équilibre des comptes publics ». L’objectif est de diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique, qui a atteint 2,25 % entre 1997 et 2007, pour le limiter à 1 % environ en volume en moyenne annuelle. La stratégie proposée pour la programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 doit permettre de ramener le déficit public de 7,7% du produit intérieur brut (chiffre attendu pour 2010) à 6% en 2011 et 2% en 2014. Elle doit également permettre de maîtriser l’évolution de la dette publique, qui devrait décroître à partir de 2013.

Le programme de stabilité de la France 2010-2013 présente une stratégie pluriannuelle de consolidation des finances publiques en phase avec la recommandation du conseil ECOFIN du 2 décembre 2009 visant à mettre fin à la situation de déficit excessif. Ce programme de stabilité budgétaire a pour objet de mettre en œuvre un ajustement structurel d’une ampleur supérieure à 4 points de PIB qui permettrait un retour du déficit public à 3% du PIB l’horizon 2013.

A ces objectifs macroéconomiques s’ajoute celui d’assurer le financement de l’État en toutes circonstances, c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme, ou « au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions possibles de sécurité », selon les termes utilisés par l’Agence France Trésor (AFT). Ces objectifs sont désormais déclinés dans les « engagements financiers de l’État » de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Un financement de l’État au meilleur coût et un partenariat institutionnel assurant des conditions de sécurité maximales

La politique d’émission de titres par l’État vise à asseoir la crédibilité de sa structure d’émission auprès des marchés financiers et repose sur un partenariat institutionnel qui regroupe principalement l’Agence France Trésor, la Banque de France et la Caisse de la dette.

Dans la loi organique relative aux lois de finances, le programme intitulé « charge de la dette et trésorerie de l’État » (programme 117), au sein de la mission « engagements financiers de l’État », vise, au travers de huit objectifs, à assurer le financement de l’État en toutes circonstances, au quotidien et dans le moyen-long terme et ce, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximale.

Interface entre l’État et les marchés financiers, l’Agence France Trésor (AFT) est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État. Elle ne gère que la dette de l’État. À ce titre, l’AFT, service à compétence nationale créé le 8 février 2001, a pour mission la mise en œuvre du programme 117, à l’exception des crédits relatifs à la charge de la dette non négociable, qui relèvent de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). L’AFT est assistée et conseillée par un conseil stratégique, composé de personnalités venant d’horizons divers, et par les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) sur la politique d’émission de l’État et la gestion de sa trésorerie, et plus généralement sur toute question intéressant le bon fonctionnement des marchés.

La Banque de France assume le rôle de teneur de compte du Trésor et prend en charge, pour le compte du Trésor, l’organisation matérielle des adjudications de valeurs du Trésor. Les relations entre l’État et la Banque de France sont régies par une convention d’avril 2002. La loi du 3 janvier 1973 portant réforme des statuts de la Banque de France dispose, dans son article 25, que « Le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la Banque de France. » Depuis, l’État intervient sur les marchés financiers, via l’Agence France Trésor (AFT), pour emprunter à hauteur de son besoin de financement. Dans le programme indicatif de financement de l’État pour 2011, l’AFT indique que « l’État doit financer un déficit budgétaire prévisionnel de 91,6 milliards d’euros, assurer le remboursement de 94,8 milliards d’euros de dette à moyen et long terme venant à échéance ainsi que de 0,6 milliard d’euros de dettes reprises par l’État. Son besoin de financement est donc de 187 milliards d’euros ».

La Caisse de la dette publique, établissement public administratif créé par la loi de finances pour 2003 (anciennement la Caisse d’amortissement de la dette publique) peut effectuer, sur les marchés financiers, toutes les opérations concourant à la qualité de la signature de l’État, notamment sur le marché secondaire - principalement pour en assurer la liquidité.

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Les instruments de la politique d’émission et de la gestion de la dette

En 2010, la dette négociable, contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers, représente, avec 42,354 milliards d’euros, la quasi-totalité des crédits du programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État ».

La composition de la dette négociable de l’État a été rationalisée en 1985 par la création de trois catégories de titres standardisés : les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêt annuel (BTAN ) et les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF).

Les indicateurs de gestion utilisés pour le suivi de la politique d’émission des titres et de la gestion de la trésorerie de l’État connaissent une complexité croissante dans le contexte européen de la crise de la dette souveraine. Aussi des voix se font-elles entendre pour que, dans le sillage du renforcement du Pacte de stabilité et de croissance décidé en octobre 2010, soit mise en place une agence européenne de la dette qui serait chargée d’émettre et de gérer la dette gouvernementale de la zone euro, sous l’autorité des ministres des Finances de l’Eurogroupe et de la Banque centrale européenne.

Les indicateurs de gestion de la dette

Le suivi de la politique d’émission et de la gestion de la trésorerie de l’État est réalisé au moyen d’indicateurs de gestion développés par l’AFT et désormais intégrés dans le rapport de performance du programme 117 de la LOLF.

Ces indicateurs sont des références internes qui comparent l’impact des décisions de l’AFT en cours d’année par rapport à une stratégie aveugle dans laquelle l’AFT renoncerait à tout choix tactique. Comme il existe une compétition implicite entre États (ou émetteurs souverains) pour vendre la dette publique au meilleur prix, les analystes ainsi que les agences de notation accordent une assez grande importance à l’indicateur retraçant l’évolution des écarts de taux d’intérêt entre les différents émetteurs.

Pour déterminer les paramètres d’une gestion optimale de la dette, des mesures de coût et de risque sont effectuées par les analystes de la direction du Trésor à partir de simulations d’un grand nombre de scénarios macro-financiers auxquels sont appliquées plusieurs stratégies d’endettement, correspondant à différentes parts d’encours de dette indexée.

Vers la création d’une « agence européenne de la dette » ?

Du fait de la mise en concurrence entre les émetteurs souverains au sein de la zone et de l’arrivée de nouveaux instruments de gestion de la dette, comme les obligations indexées sur l’inflation, les stratégies de gestion de la dette envisageables pour l’État (et pour les collectivités locales) se sont multipliées, ainsi que les coûts et les risques liés à ces stratégies. Les tensions sur les marchés financiers concernant la dette souveraine de certains pays membres de l’euro et les doutes exprimés notamment par les fonds alternatifs et les agences de notation ont remis au goût du jour le concept d’une gestion solidaire de la dette au sein de la zone euro.

La proposition d’une gestion consolidée des « dettes de l’État » dans un contexte européen, avancée en 2005 par le sénateur M. Paul Girod, a resurgi dans une tribune commune de M. Jean-Claude Juncker, président de l’Eurogroupe, et de M. Giulio Tremonti, ministre des Finances italien, publiée dans le Financial Times du 6 décembre 2010. Ce plaidoyer, également repris par M. Yves Leterme, Premier ministre en exercice de la Belgique, en faveur de la création d’une « agence européenne de la dette » qui émettrait des obligations européennes avec la garantie solidaire des États membres (les eurobonds) n’a cependant pas recueilli le consensus des chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne.

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