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Nouvelles compétences, nouvelles ressources

Dossier mis à jour le 15.10.2010

Article mis à jour le 14.10.2010

En 2012, toutes les universités seront autonomes, en application de la loi sur les libertés et responsabilités de l’université de 2007 (LRU). En 2010, 60% d’entre elles ont déjà opté pour les responsabilités et compétences élargies (RCE) conférées par la loi : gestion de la masse salariale, du budget et de la stratégie de l’établissement avec, en contrepartie, une évaluation en matière de recherche, d’enseignement et d’insertion professionnelle des étudiants. La dévolution du patrimoine immobilier aux universités semble plus difficile à se concrétiser.

Cependant, les questions sur l’avenir du service public de l’enseignement supérieur et sur la finalité même de l’université restent posées, notamment pour une partie de la communauté universitaire.

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Une gestion à l’activité et à la performance

Votée six ans après la loi organique relative à la loi de finances (LOLF), la loi LRU en poursuit certains objectifs comme l’obligation de transparence de l’information financière ou la certification des comptes de l’université par un commissaire aux comptes. Elle inscrit aussi l’obligation de prévoir le montant global de la dotation de l’État (réparti entre dépense de personnel, de fonctionnement et d’investissement) dans le cadre du contrat pluriannuel d’établissement conclu par l’université avec l’État, pour chacune des années du contrat et sous réserve des crédits inscrits en loi de finances. Un décret d’application de la loi (juin 2008) arrête le principe d’un débat en conseil d’administration sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels en cours et envisagés. Le passage à l’autonomie avec ces nouvelles compétences s’opère en plusieurs étapes. L’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) procède à un audit de l’université. Puis, pour aider l’université à faire face à ses nouvelles attributions, l’Agence de mutualisation des universités et établissements (AMUE), dont la mission a été renouvelée en 2007 pour une période de 8 ans, l’aide à consolider ses instruments de pilotage interne et à assurer ses obligations en matière de gestion financière et comptable, de gestion des ressources humaines, de la scolarité et des étudiants.

De plus, le mode d’allocation des moyens a été revu. Introduit en 1994, le système analytique de répartition des moyens (SAN REMO) était initialement basé sur une logique d’analyse des coûts et des taux d’encadrement moyens constatés par filière de formation. Depuis 2009, le système de répartition des moyens à la performance (SYMPA) répartit les moyens fixés par la loi de finances en fonction de l’activité (nombre d’étudiants présents aux examens de licences et de masters, nombre d’enseignants-chercheurs publiant) et de la performance des établissements se fondant notamment sur l’évaluation des formations effectuée par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES), la réussite en licence et le nombre de diplômés de master). Le projet de loi de finances 2010 prévoyait l’attribution de 20% des crédits sur critères de performance et 80% sur critères relatifs à l’activité. Cette nouvelle répartition des dotations introduit un forme de concurrence entre les établissements.

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Augmenter les fonds propres des universités

Si le financement des universités est divers – apport des collectivités territoriales (dont la part s’est accrue depuis les lois de décentralisation), des ménages via les frais d’inscription et des entreprises par le biais du financement de la formation continue et de la taxe d’apprentissage, il repose, pour l’essentiel, sur l’Etat à travers la dotation globale de fonctionnement. Cette ressource résulte, par définition, des choix budgétaires gouvernementaux et les établissements d’enseignement supérieur ne sont pas maîtres de son montant.

Or, selon une formule du rapport Apparu de 2007, et comme le soulignait déjà un rapport de la Cour des comptes en 2003, l’université fait figure de parent pauvre dans la dépense nationale. Bien que le coût moyen d’un étudiant pour la collectivité nationale ait augmenté entre 1996 et 2000, l’effort financier national en faveur de l’enseignement supérieur place la France au 15ème rang des pays de l’OCDE. De plus ce coût varie considérablement selon que l’étudiant fréquente une université (6 460 €), un IUT (8 630 €) ou une école d’ingénieur (11 550 €).

Pour corriger cette tendance, depuis plusieurs années, les gouvernements affichent leur priorité donnée à l’enseignement supérieur et à la recherche : la loi de programme de 2006 sur la recherche s’est accompagnée d’un effort financier entre 2005 et 2010, “ la mission recherche et enseignement supérieur” (MIRES) reste la première priorité du gouvernement et les moyens de fonctionnement des universités continuent d’augmenter entre 2010-2013. La MIRES est aussi la première mission bénéficiaire des investissements d’avenir prévus par la loi de finances rectificative pour 2010 dans le cadre du grand emprunt. Le ministère ne devrait faire l’objet d’aucune suppression d’emplois sur l’ensemble de la période. Selon la ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, le projet de budget 2011 conforterait l’augmentation inédite des moyens de son département depuis 2007, mais certains syndicats estiment que les milliards annoncés concernent pour l’essentiel des opérations de partenariat public privé autour des investissements dans l’immobilier et les nouveaux campus, alors qu’il n’y aurait aucune création de postes de chercheurs et d’ingénieurs dans les laboratoires ou pour les universités et que seuls les emplois précaires seraient en hausse. De son côté, l’association « Sauvons l’université » estime qu’avec les réductions d’impôts et le crédit impôt recherche (CIR), l’Etat laisse des intérêts privés répartir, sans aucun contrôle, une partie significative du budget de la nation consacré à l’enseignement supérieur et la recherche.

Mais la loi de 2007 a aussi prévu de donner aux universités les moyens de renforcer leurs fonds propres en prospectant pour des financements auprès de partenaires publics ou privés. Elle permet le versement de dons par des particuliers ou des entreprises (moyennant déduction d’une partie de ces versements de l’impôt sur le revenu ou sur les sociétés) sans procédure d’agrément préalable des ministères du budget et de l’enseignement supérieur. Deux types de fondations sont créés : les fondations universitaires (non dotées de la personnalité morale mais disposant de l’autonomie financière) et les fondations partenariales (dotées de la personnalité morale et pouvant avoir recours aux legs, donations et au mécénat). A la rentrée universitaire 2009, 20 universités ont déjà créé une fondation (le décret instituant les fondations est paru en avril 2008). Près d’une trentaine d’autres fondations sont en cours de constitution. Au total, elles ont déjà levé près de 60 millions d’euros pour des projets variés (financement de chaires de recherche, de bourses étudiantes de mobilité comme à Bordeaux, de projets d’égalité des chances à Paris-Saint-Denis...). Selon le président d’une association de leveurs de fonds, le système de fondations ne peut fonctionner que si l’Etat ne se désengage pas du financement de l’Université.

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Gestion des ressources humaines

La loi LRU transfère aux universités la gestion d’un budget global intégrant la masse salariale. Si les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l’Etat sont limitatifs, l’université peut, en revanche, décider de consacrer une partie de ses ressources propres au recrutement d’agents contractuels sur des contrats à durée déterminée ou indéterminée pour occuper des fonctions techniques ou administratives, des fonctions d’enseignement, de recherche. L’université peut aussi décider de l’instauration d’un système d’intéressement pour améliorer la rémunération des personnels. C’est elle qui gère désormais l’attribution des primes et des indemnités. Pour certains, cette nouvelle souplesse dans la gestion des ressources humaines constitue un risque de précarisation des personnels et de démantèlement du statut des enseignants chercheurs. D’autres craignent que les universités cherchent à compenser, par les recrutements de non fonctionnaires, les sommes dépensées pour attirer les “meilleurs” ou à externaliser certains services de manière à diminuer la masse salariale au profit du budget de fonctionnement.

La question du statut des enseignants chercheurs - géré jusqu’alors par un décret de 1984 - a d’ailleurs été à l’origine de la fronde des universitaires au premier semestre 2009. Le Conseil constitutionnel, par une décision de juillet 2010, a validé le nouveau texte encadrant le statut des enseignants chercheurs (décret de 2009) et leur mode de recrutement, après saisine de deux questions prioritaires de constitutionnalité. Il légitime la création des comités de sélection (se substituant aux commissions permanentes de spécialistes, autrefois cooptés par leurs pairs appartenant à la même discipline et au même rang), dont les membres, pour moitié au moins extérieurs à l’université, sont choisis par le président d’université « en raison de leurs compétences », sans être nécessairement spécialistes de la discipline concernée. Il légitime également la question de la répartition des tâches des professeurs entre enseignement, recherche et autres missions qui pourraient leur être confiées. Il estime que ces dispositions ne portent pas atteinte au principe d’égalité et au principe d’indépendance des enseignants chercheurs, mais il a émis une réserve sur les motivations du droit de veto du président. Pour le SNES-SUP, la décision du Conseil ne modifie en rien sa critique de la LRU, qui a amené une gestion individualiste des carrières, une explosion de la précarité dans les universités et la mise en place d’un management essentiellement économique en rupture avec les fondements scientifiques de l’université.

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Le patrimoine immobilier : une très lente dévolution aux universités

La LRU autorise les universités qui en font la demande à devenir propriétaires de leurs biens mobiliers et immobiliers. Ce transfert se faisant à titre gratuit et pouvant s’accompagner d’une convention entre les parties visant à la mise en sécurité de ce patrimoine, après expertise contradictoire. Le passage d’un « Etat propriétaire » à des « universités propriétaires » constitue à la fois « une nécessité et une opportunité a priori à saisir pour conforter l’autonomie des établissements dans un domaine stratégique pour la bonne conduite de leurs projets », selon un rapport sénatorial de 2010 (“Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable”). Déjà en 2003, un autre rapport avait émis plusieurs propositions : dévolution aux universités, maintien du pilotage de l’Etat ou mutualisation de la gestion avec l’introduction des régions dans le financement. Ces dernières consacrent déjà, avec les départements depuis le début des années 90, près de 20 milliards de francs à l’immobilier scolaire et universitaire, c’est-à-dire à la construction, à l’entretien et à la maintenance des locaux. Mais le patrimoine immobilier universitaire est considérable, éparpillé, très diversifié et dégradé. C’est en fait toute la chaîne de la dévolution du patrimoine qui pose aujourd’hui question, de l’évaluation de ce patrimoine par France Domaine à la dotation financière permettant son entretien, en passant par la définition de la notion de mise en sécurité et des financements induits. En 2010, seules 10 % des universités sont candidates pour devenir propriétaires de leurs biens.

Est-il encore possible d’augmenter l’effort de l’État en faveur de l’immobilier universitaire, qui n’est pas la seule priorité de la MIRES ? Quelles marges de manœuvre financières reste-t-il aux collectivités, du fait de l’augmentation de certains postes de dépenses et des perspectives d’évolution des dotations de l’État à leur endroit ? En Ile-de-France, la création (décret d’août 2010) d’un établissement public d’aménagement des universités en Ile-de-France (EPAURIF), suite à une proposition du rapport de Pierre Larrouturou, pour accompagner les établissements d’enseignement supérieur d’Ile-de France dans la gestion et la valorisation de leur patrimoine immobilier et la préparation de la dévolution de ce patrimoine, ne résonne-t-elle pas comme un ajournement du processus ?

Avec des nouvelles compétences obligatoires ou facultatives, le paysage universitaire change mais la réforme est loin d’être une révolution. Les vrais problèmes de management de l’université, de recrutement des bacheliers, ou d’écart non comblé entre grandes écoles et universités ne sont pas posés.

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