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Quelle gouvernance pour les universités ?

Dossier mis à jour le 15.10.2010

Article mis à jour le 14.10.2010

D’abord appliqué au monde de l’entreprise pour définir un mode de gestion et de pilotage, le terme de gouvernance touche désormais tous les domaines de l’action des pouvoirs publics. Réformer la gouvernance des universités fait partie des missions fixées par le président de la République à la ministre de l’Enseignement supérieur en 2007. Il s’agit de redéfinir les rapports des universités avec l’Etat et l’administration centrale, les rapports des universités entre elles. Renforcer la direction et la gestion des universités est nécessaire « pour plus d’efficience et d’efficacité », selon les termes du rapport de la Cour des comptes de 2005 et permettre ainsi à l’université de faire face aux défis posés par la concurrence internationale accrue entre universités.

La réforme de la gouvernance est partie prenante de la réalisation de l’autonomie universitaire, inscrite dans les textes depuis 1968, mais restée limitée du fait de l’absence d’une réelle autonomie financière des établissements dont la direction est jugée souvent complexe et inadaptée. Elle n’est devenue prioritaire que très récemment.

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Le cadre de la gouvernance

Du principe de participation ….
Depuis la loi Faure (1968), les universités, au nouveau statut d’établissement public à caractère scientifique et culturel, se sont substituées aux facultés et ont vocation à devenir autonomes : elles déterminent leurs statuts et structures internes, leurs méthodes pédagogiques, les procédés de contrôle et de vérification des connaissances. Le principe de participation, alors mis en œuvre, passe par l’élection de conseils chargés d’administrer les établissements. Le conseil d’administration et le conseil scientifique sont composés d’enseignants, de chercheurs, de membres du personnel, non étudiants, d’étudiants et de personnes extérieures. La loi Savary (1984) procède à une refonte complète de la législation sur l’enseignement supérieur mais confirme le principe de participation : elle fait d’ailleurs passer le nombre de conseils centraux de l’université de deux à trois en créant un conseil des études et de la vie universitaire (CEVU), garant des libertés politiques et syndicales étudiantes. La loi confère au président des pouvoirs potentiellement importants : le président de l’université dirige l’université et, à ce titre, conclut accords et conventions, ordonnance les recettes et les dépenses. Il est élu par les trois conseils réunis en assemblée à la majorité absolue des membres en exercice, préside les conseils dont il prépare et exécute les délibérations ; il a autorité sur l’ensemble des personnels de l’établissement. Et si la non-rééligibilité du président de l’établissement supérieur est garante de son indépendance pendant son mandat, pour les uns, pour d’autres, elle prive l’université de ses compétences acquises dans la gestion de l’établissement. Le débat sur la gouvernance des universités (et la question connexe de l’autonomie) est venu récemment sur le devant de la scène.

…. à la notion d’efficience de la gouvernance
En 1999, 29 Etats européens signent à Bologne un appel à la construction d’un Espace européen de l’Enseignement supérieur dont la réalisation suppose notamment « une gouvernance plus hiérarchique » de l’université. Au début des années 2000, plusieurs rapports du Comité national de l’évaluation (CNE) et de la Cour des comptes soulignent la complexité du système de gouvernance des universités. Celui-ci est confronté à de multiples légitimités internes, celle du président et des conseils de l’établissement d’une part, celle des directeurs de ses composantes (laboratoires, unités de formation et de recherche – UFR – instituts…) d’autre part, qui seraient un obstacle à la conduite de projets d’établissements « suffisamment forts et visibles ». L’avant-projet de loi Ferry en 2003, plusieurs fois reporté en Conseil des ministres et finalement abandonné, prévoyait de modifier le fonctionnement du conseil d’administration des établissements et de renforcer les compétences du président. Avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée en 2001 et entrée en vigueur en 2006, l’introduction de nouvelles règles de gestion (mesure de la performance, transparence) oblige les établissements à réaliser un vrai calcul des coûts, à mettre en place une comptabilité analytique. Pour mieux répondre à ces nouveaux défis, il faut « renforcer la capacité de pilotage de l’université, et en premier lieu les pouvoirs de son président et de son conseil d’administration » (rapport Bouvard et Claeys, en 2006, sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF). Promesse électorale du président de la République, présentée comme une des lois majeures du quinquennat par le Premier ministre, la nouvelle loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) a été promulguée le 10 août 2007 : une loi où gouvernance et pilotage deviennent les nouveaux « arts de gouverner » selon l’association « Sauvons la Recherche ».

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Des acteurs aux responsabilités accrues

La loi renforce les missions et les prérogatives du président d’université qui devient le véritable maître d’œuvre du projet d’établissement. Il n’est élu que par le conseil d’administration à la majorité absolue, son mandat est ramené à 4 ans (5 ans auparavant) et renouvelable une fois. Le président dispose d’un droit de veto sur l’affectation des enseignants-chercheurs et peut décider de recruter sur des contrats à durée déterminée ou indéterminée. Certains syndicats ont d’ailleurs mis en évidence le risque de voir augmenter la précarité en fonction des besoins du moment de la recherche.

Le conseil d’administration passe de 60 à 30 membres et s’ouvre davantage à des personnalités extérieures (7 ou 8) : au moins un chef d’entreprise ou cadre dirigeant d’entreprise, au moins un autre acteur du monde économique et social, ainsi que deux ou trois représentants des collectivités territoriales (ou de leurs regroupements) dont un du conseil régional. Son autorité est renforcée, notamment en matière de recrutements. Il doit approuver le rapport d’activité que lui présente le président. Il a compétence pour créer, après délibération, des unités de formation et de recherche (précédemment du ressort d’un arrêté du ministre de la recherche après avis du conseil scientifique).

Cette concentration des pouvoirs qui se substitue à une direction jusque-là collégiale favorise-t-elle une dérive autocratique : c’est la position des opposants à la réforme. Pourtant la loi conforte le rôle consultatif du conseil scientifique (davantage ouvert aux étudiants du 3ème cycle) et du conseil des études et de la vie universitaire, chargé d’une nouvelle mission d’évaluation des enseignements. Leur pouvoir de propositions est cependant ramené à la seule possibilité d’émettre des vœux. Le conseil scientifique est consulté sur les orientations des politiques de recherche, de documentation scientifique et technique, ainsi que sur la répartition des crédits de recherche. La loi crée aussi un comité technique paritaire, destiné à devenir le lieu de dialogue social dans l’université et consulté sur la gestion des ressources humaines de l’établissement.

Le premier rapport de suivi de la loi LRU établi par le comité de suivi de la loi, présidé par Claire Bazie-Malaurie et daté de décembre 2008, porte sur la mise en place des nouvelles instances dans les universités. Il constate que toutes les universités ont modifié leurs statuts et procédé aux élections des nouveaux conseils dans les délais avant le 11 août 2008 ; plus de 100 entreprises et grands groupes sont présents dans les conseils d’administration, les profils, les motivations et le rôle de ces nouveaux acteurs devraient faire l’objet d’une étude plus approfondie. Dans le cadre d’une audition par ce même comité de suivi, le syndicat SNESU-FSU, opposé aux termes de la réforme depuis le début, remet en cause les conclusions du rapport d’évaluation et insiste sur la mise en péril de la vie démocratique et des fondements collégiaux de l’Université en raison du mode de scrutin et des modalités de constitution des listes, pouvant exclure ou réduire les voix contestataires au sein de l’université.

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Quel rôle pour les pouvoirs publics dans ce nouveau contexte ?

La loi LRU prend place dans un processus de plus long terme dit de Bologne (1999) dont l’objectif est de créer un espace européen d’enseignement supérieur harmonisé (création du LMD) et compétitif (création de pôles d’excellence). La modification de la carte universitaire en France s’efforce depuis lors de relever le défi de la concurrence internationale entre établissements. Une politique de regroupements inter ou intra universitaires a été amorcée par le plan Université du troisième millénaire (U3M) présenté en 1999 par Claude Allègre, ministre de l’Education nationale, poursuivie par la création des pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) avec la loi de 2006 de programmation de la recherche, puis par l’opération campus lancée en 2008 par le ministre de l’enseignement supérieur.

La loi LRU constitue elle-même un axe de la révision générale des politiques publiques (RGPP) au ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche « pour mieux positionner la France dans l’économie de la connaissance en optimisant ses ressources » (Conseil de modernisation des politiques publiques, 3ème rapport d’étape, février 2010). Elle s’accompagne d’un effort financier du budget de l’Etat de 5 milliards d’euros sur cinq ans (jusqu’en 2012), date de l’autonomie de toutes les universités, avec des compétences élargies aux ressources humaines (compétences obligatoires) et à leur patrimoine immobilier (compétences facultatives). Elle rend obligatoire la signature d’un contrat quadriennal entre les universités et le ministère, ce contrat devenant de fait un outil de pilotage partagé. C’est dans le cadre de ce contrat qu’est fixé le montant global de la dotation de l’Etat à l’université.

Le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche continue à définir les grandes orientations de la politique nationale de l’enseignement supérieur et de la recherche, à nommer les recteurs qui exercent un contrôle de légalité sur les actes notamment budgétaires des universités, à fixer les frais d’inscription dans l’enseignement supérieur. Les diplômes conservent leur caractère national. L’Etat accompagne la réforme par la mise en place d’un comité de suivi qui doit identifier les universités rencontrant des difficultés et prendre les dispositions nécessaires. La création de l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES) par la loi de programme sur la recherche de 2006 s’inscrit dans un contexte marqué par la réflexion sur l’évaluation des politiques publiques et sur l’évolution de l’enseignement supérieur et de la recherche en France.

Ainsi en dépit des nouveaux pouvoirs dévolus aux universités, l’Etat continue à exercer ses prérogatives et reste même pour certains plus intrusif que jamais.

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