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Les acteurs de la politique familiale

Dossier mis à jour le 3.08.2018

Article mis à jour le 23.08.2018

La famille apparaît d’emblée comme une question relevant de la sphère privée, pourtant elle occupe, en France, une place de choix dans les politiques publiques. L’action publique consacrée aux questions familiales et l’ampleur du dispositif mis en place illustrent combien la famille est affaire publique et, de ce point de vue, la France se distingue sensiblement des autres pays européens, qui n’ont pas forcément la même conception de la famille et n’envisagent pas de la même manière le rôle de l’État.

Avant la naissance de l’État-nation moderne, c’est essentiellement l’Église qui exerce la tutelle des familles et qui ordonne les unions et la parenté. A partir de la Révolution, l’État intervient dans la vie familiale : la sécularisation de l’état civil fait de la famille, à la fois, une institution à la charnière du privé et du public et un objet légitime de l’intervention publique.

La politique de la famille s’est ensuite développée à partir des années 30 et sous l’influence, successive ou concomitante, de quatre courants doctrinaux :

  • un courant familial qui considère qu’il est de la responsabilité de l’État de défendre et de protéger la famille, la famille étant entendue comme une institution essentielle à la structuration de la société et à la transmission des valeurs ;
  • un courant individualiste pour lequel la famille est une entité seconde associant des individus libres et égaux en droit ;
  • un courant nataliste selon lequel l’État, garant de la continuité de la Nation, doit veiller au renouvellement des générations ;
  • un courant social qui privilégie la prise en compte des besoins sociaux et met l’accent sur la redistribution des revenus.

Ainsi, les objectifs de la politique de la famille ont pu évoluer oscillant entre natalisme, familialisme et lutte contre les inégalités.

Aujourd’hui, la politique familiale est une politique partenariale. Outre l’État, elle implique notamment les organismes de sécurité sociale et les associations familiales.

L’État

C’est en 1939 que le premier secrétaire d’État à la famille est nommé au sein du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. Daladier. Cette nomination consacre une tendance amorcée au début des années 30, avec l’implication croissante de l’État dans les questions relatives à la famille. Depuis, la constitution d’un ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. spécifique a été quasiment systématique, sous différents noms : ministère de la Famille, de l’Enfance et des Droits des femmes, ministère des Familles, de l’Enfance et des Droits des femmes. Dans le gouvernement d’Édouard Philippe, la famille relève de la compétence du Ministère des Solidarités et de la Santé.

La politique de la famille a été, un temps, portée par une délégation interministérielle, chargée d’animer et de coordonner l’action des pouvoirs publics et des ministères concernés en matière de politique familiale. Aujourd’hui, elle est conçue et pilotée par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Le décret du 25 janvier 2010 élargit son cadre d’action en y ajoutant notamment l’autonomie des personnes handicapées, des personnes âgées, le droit des femmes et égalité réelle entre les femmes et les hommes et la politique familiale et protection de l’enfance et des personnes vulnérables.

Par ailleurs, le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) (anciennement Haut Conseil de la population et de la famille) est un organisme placé auprès du Premier Ministre depuis le 13 décembre 2016. Il est chargé de rendre des avis et de formuler des recommandations sur les objectifs prioritaires des politiques de la famille, de l’enfance, des personnes âgées et des personnes retraitées et de la prévention et de l’accompagnement de la perte d’autonomie. Il peut être saisi par le Premier ministre, les ministres concernés mais aussi s’autosaisir.

La branche famille de la sécurité sociale

Les Allocations familiales forment la "branche Famille" de la Sécurité sociale, à travers le réseau formé par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et l’ensemble des caisses d’allocations familiales (CAF).

Au sein de la politique familiale, la branche famille est en charge des prestations légales et de l’action sociale familiale. Les CAF gèrent les aides en faveur des familles mais aussi en faveur du logement et de la lutte contre la précarité. Dans le cadre fixé par la réglementation, la branche Famille est gérée par la Caisse nationale des allocations familiales et l’ensemble des caisses d’Allocations familiales sous l’autorité de conseils d’administration, représentant les partenaires sociaux et familiaux et sous le contrôle de l’État.

L’ordonnance du 24 avril 1996 précise la chaîne des responsabilités entre le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., le Gouvernement, la CNAF et les CAF : l’État détermine les missions de la branche, les prestations qu’elle sert, ses ressources et approuve les délibérations des conseils d’administration. Les relations entre l’État et la CNAF sont contractualisées par la signature d’une convention d’objectifs et de gestion.

Outre le ministère en charge des affaires sociales, la tutelle est également assurée par le ministère en charge du budget. La Cour des comptes, la Mission nationale de contrôle et l’Inspection générale des affaires sociales exercent leur activité de contrôle sur la branche Famille. Elle est aussi partenaire de plusieurs ministères comme celui du logement.

La CNAF est un établissement public qui finance l’ensemble des régimes de prestations familiales. La CNAF définit également la stratégie de la branche et les politiques d’action sociale. Elle répartit les ressources entre les CAF et réalise les grands investissements institutionnels. Les caisses d’Allocations familiales sont des organismes de droit privé qui assure une mission de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). régie par le code de la Sécurité sociale.

L’Union nationale des associations familiales (UNAF)

Depuis l’ordonnance du 3 mars 1945, l’UNAF représente officiellement l’ensemble des familles françaises et des familles étrangères vivant en France auprès des pouvoirs publics.

L’UNAF est une association loi 1901, reconnue d’utilité publique, réunissant exclusivement des personnes morales. Ses adhérents sont de deux types :

  • les membres actifs : les 100 Unions Départementales des Associations Familiales (UDAF), 22 Unions régionales (URAF), 7 mouvements familiaux nationaux "généralistes" et 19 mouvements "à recrutement spécifique" (agissant sur des domaines particuliers de la politique familiale : éducation, formation, action sociale, familles monoparentales....) ;
  • les membres associés : 44 groupements nationaux à but familial agréés par l’UNAF. Ils ne sont pas considérés par la loi comme associations familiales au sens propre du terme, mais leur action sur le terrain est jugée conforme aux intérêts des familles.

Près de 25 000 représentants familiaux siègent dans les instances nationales, régionales, départementales et locales où sont impliqués les intérêts familiaux.

Au niveau départemental, les UDAF gèrent différents services et prestations (tutelles aux majeurs protégés, tutelles aux prestations sociales, conseil en économie familiale, médiation familiale...) dont l’État leur confie la charge. Elles peuvent se porter partie civile, sans avoir à justifier d’un agrément ou d’une autorisation préalable de l’autorité publique, dans les affaires où les intérêts moraux et matériels des familles sont en jeu.

Les actions institutionnelles des Unions d’associations familiales, sont financées par un fonds spécial issu des prestations familiales. Ce mode de financement est défini par l’article L211.10 du code de l’action sociale et des familles.

De 1996 à 2006, s’est tenue tous les ans une Conférence de la Famille, réunissant l’ensemble des associations du mouvement familial - regroupées dans l’UNAF - les organismes de protection sociale, les partenaires sociaux, les élus et les représentants de collectivités territoriales, et des personnalités qualifiées aux côtés du Premier ministre et des ministres intéressés. Ce rendez-vous était l’occasion pour les pouvoirs publics de présenter les grandes orientations et l’état d’avancement de la politique familiale du gouvernement.

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