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Acteurs et gouvernance de la formation professionnelle continue

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Dossier mis à jour le 21.10.2009

Article mis à jour le 21.10.2009

La formation professionnelle continue (FPC) destinée aux salariés du secteur privé constitue un ensemble institutionnel original qui s’est développé distinctement des autres dispositifs de formation professionnelle (apprentissage, formation des fonctionnaires ou des demandeurs d’emploi). La FPC est d’abord l’affaire des entreprises et des partenaires sociaux. Pourtant, le développement de la formation professionnelle s’est largement fait sous l’impulsion de l’Etat, impulsion qui a elle-même façonné le cadre institutionnel de la FPC. Avec la décentralisation, les régions sont également devenues des acteurs à part entière de la formation. La multiplicité des acteurs et la complexité de leurs relations ont été régulièrement dénoncées dans les rapports officiels qui ont mis en évidence un pilotage insuffisant de la FPC.

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Les partenaires sociaux

Lieu de rencontre des intérêts des entreprises – qui souhaitent disposer de personnels adaptés à un progrès technique de plus en plus rapide – et des salariés – qui voient dans la formation un moyen de promotion professionnelle –, la FPC est un thème majeur du dialogue social. La définition des grandes orientations a d’ailleurs résulté du dialogue social : la loi du 16 juillet 1971 reprend les conclusions de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 9 juillet 1970, la loi du 3 mai 2004 celles de l’ANI du 23 septembre 2003 et enfin le projet présenté en conseil des ministres le reprend les conclusions de l’ANI du 7 janvier 2009.

Etant donné leur rôle dans l’élaboration du droit de la formation professionnelle continue, les partenaires sociaux assurent la gestion des dispositifs qui la mettent en œuvre. Le rôle des partenaires sociaux est ainsi particulièrement développé au niveau des branches professionnelles au sein desquelles ils administrent différents organismes paritaires :

  • les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) chargés de recouvrer auprès des entreprises les fonds résultant de l’obligation de financement de la FPC instituée par la loi de 1971
  • les commissions professionnelles consultatives qui participent à la conception des diplômes professionnels délivrés par l’Education nationale
  • les commissions paritaires nationales de l’emploi qui ont un rôle de définition des modes de certification des qualifications professionnelles.

L’importance du rôle des branches professionnelles permet de mieux répondre aux besoins des entreprises mais le nombre élevé de branches (250) est un frein à la prise en compte des besoins en fonction des mutations de l’économie.

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La décentralisation de la formation professionnelle

Avant que les partenaires sociaux ne se saisissent de la question, l’Etat a cherché à développer la FPC. La loi n° 63-1240 du 18 décembre 1963 instaure le Fonds national de l’emploi (FNE), celui-ci regroupe des crédits destinés à accompagner les restructurations industrielles notamment en finançant des stages de formation. La loi n° 66-892 du 3 décembre 1966 d’orientation et de programme sur la formation professionnelle fait de la FPC une obligation nationale et prévoit en conséquence un financement budgétaire des centres de formation.

A partir de 1983, les compétences de l’Etat en matière de formation professionnelle ont été progressivement transférées aux régions. Ces transferts ont principalement concerné la formation initiale mais à partir de 2002, les régions se sont vu attribuer des compétences nouvelles en matière de formation des adultes.

La loi du 7 janvier 1983 (article 82) confie aux régions le soin d’assurer la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Les conseils régionaux obtiennent ainsi une compétence de droit commun en la matière. En contrepartie, l’Etat conserve un certain nombre de compétences d’attribution, notamment la définition du cadre législatif et réglementaire et le contrôle de l’application de l’obligation légale de financement de la formation par les employeurs ; la mise en œuvre des actions de portée nationale, en particulier les stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, ou des actions destinées à des stagiaires ou des apprentis (actions de formation financées par le Fonds national de l’emploi, actions de formation en faveur des publics spécifiques) ; la mise en œuvre des actions de portée générale découlant des programmes établis au titre des orientations prioritaires de l’État et définies par le Comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

La loi quinquennale no 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle approfondit le mouvement de décentralisation, en prévoyant notamment :

  • le transfert par l’Etat aux régions de deux blocs de compétences : les actions qualifiantes destinées à des jeunes de 16 à 25 ans en juin 1994 ; les actions de préqualification et d’insertion ainsi que le réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes ;
  • la création du plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes élaboré par la région en concertation avec l’Etat ;
  • l’extension des compétences consultatives du comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue et des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi.

La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale contient un certain nombre de mesures relatives à la formation professionnelle : la création d’un comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle dans chaque région, sous la co-présidence du préfet de région et du président du conseil régional ; la réforme de la collecte de la taxe d’apprentissage ; la coordination des financements des centres de formation d’apprentis (CFA) autour du conseil régional.

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité confie des compétences nouvelles aux conseils régionaux : extension du plan régional de développement des formations professionnelles aux formations délivrées aux adultes ; définition d’un schéma régional des formations de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ; prise en charge par les régions de l’indemnité compensatrice forfaitaire, dite prime d’apprentissage, versée aux employeurs d’apprentis et dont le montant est désormais modulable.

Enfin, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales clarifie la répartition des compétences entre l’Etat et les régions en donnant à ces dernières les moyens correspondant à la compétence de principe qui leur avait été accordée depuis 1983. Une compétence générale sur l’ensemble du champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage est ainsi attribuée aux régions : la région "définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle". C’est notamment aux régions qu’il revient d’organiser des formations qualifiantes et de garantir mutuellement, par voie conventionnelle, un accès aux stages de formation sans discrimination d’origine géographique.

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Quelle gouvernance pour la FPC ?

Pour piloter la formation professionnelle, divers instruments et organismes ont été créés. Ainsi, les régions, acteurs récents de la formation continue, définissent leurs orientations dans les "plans régionaux de développement des formations" (PRDF). La loi de modernisation sociale de 2002 a institué des comités de coordination régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) dont la mission est de favoriser la concertation afin d’assurer une meilleure coordination de politiques de formation professionnelle et d’emploi. Ils sont composés de représentants de l’Etat en région et de représentants des assemblées régionales, des organisations de salariés et d’employeurs, des chambres régionales d’agriculture, de commerce et des métiers. Au plan régional également, les commissions paritaires interprofessionnelles régionales pour l’emploi (COPIRE) sont des organes de concertation entre partenaires sociaux. De plus, les contrats d’objectifs territoriaux (COT) sont des documents qui associent les régions et les branches professionnelles pour garantir une meilleure cohérence des politiques de formation. Les COT, créés en 1987 et initialement limités à la formation des jeunes, ont été étendus à la formation des adultes par la loi du 13 août 2004.
Enfin, la loi du 4 mai 2004 a créé le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), chargé de favoriser la concertation au plan national.

La Cour des comptes, dans son rapport thématique sur la formation professionnelle, dénonce cependant un pilotage insuffisant. Les PRDF font souvent peu de place à la formation continue, leur élaboration est confiée à des comités ad hoc et les régions n’ont que trop peu recours aux comités de coordination régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), la concertation avec les partenaires sociaux est très peu développée au niveau régional et les COPIRE, pourtant renforcées par la loi du 4 mai 2004, sont peu sollicitées. De même, si les contrats d’objectifs territoriaux ont permis de susciter un dialogue entre les régions et les organisations professionnelles, ils ont échoué à structurer des actions de formation sur des thèmes transversaux et ont consisté en une juxtaposition des dispositifs structurés par branche. Enfin, la Cour souligne la faiblesse de la concertation au plan national et la modestie des résultats du CNFPTLV.

Entre les deux principaux acteurs de la formation professionnelle, les branches professionnelles et les régions, les logiques sont difficilement conciliables : la région définit une politique de formation dans une logique territoriale et transversale, la logique professionnelle structure la formation de façon verticale par branches.

Faisant suite à l’accord national interprofessionnel de janvier 2009, la loi relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie du 24 novembre 2009 affirme la nécessité d’une stratégie nationale coordonnée mise en œuvre par l’État, les régions et les partenaires sociaux.
Pour cela, elle renforce les compétences du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, qui doit devenir le lieu d’un débat stratégique annuel sur la formation professionnelle et développer ses pratiques d’évaluation. La loi précise le régime de l’agrément accordé aux organismes collecteurs, en fixant les critères qui seront désormais pris en considération par l’autorité administrative pour l’attribution de cet agrément, à savoir l’importance de leur capacité financière, leur mode de gestion paritaire, leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle et leur aptitude à remplir leur mission et à assurer des services de proximité. L’article 57 modifie les conditions d’élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles en prévoyant une signature de document par le président de la région, le représentant de l’Etat dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, l’autorité académique. Ce plan doit déterminer les objectifs communs aux différents acteurs sur le territoire régional.

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