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Publics et financements

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Dossier mis à jour le 21.10.2009

Article mis à jour le 21.10.2009

Le système de formation professionnelle repose depuis la loi de 1971 sur un principe d’obligation de financement par les entreprises. Néanmoins, à côté de ce financement privé, un important financement public est apporté notamment par les régions qui contribuent à la formation professionnelle continue des jeunes et des demandeurs d’emploi.

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Un financement principalement assuré par les entreprises

Initialement, l’obligation légale de financement par les entreprises concernait le plan de formation et le congé de formation. Sous la pression des pouvoirs publics, son champ s’est progressivement diversifié avec les contrats d’insertion en alternance transformés en contrat de professionnalisation en 2004, puis le capital temps de formation remplacé en 2004 par le droit individuel à la formation (DIF).

Pour recevoir le versement de contributions imposées aux employeurs et les mutualiser en vue de financer des actions au profit d’entreprises d’une branche ou d’un secteur géographique, des structures paritaires ont été créés : les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Les versements destinés au congé individuel et à l’alternance sont quasi mécaniques, en revanche ceux correspondant au plan de formation ne sont pas obligatoires et les sommes récoltées par les OPCA peuvent varier fortement en fonction du comportement des entreprises. Les grandes entreprises ont tendance à gérer directement les fonds qu’elles réservent à la formation professionnelle continue (FPC), a contrario les petites entreprises favorisent un rôle important des OPCA.

Ce système est encadré par l’Etat qui agrée les structures de collecte.

Le décret d’application de l’article 74 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 fixe les conditions d’agrément et les règles de fonctionnement des OPCA selon quelques grands principes : gestion paritaire des fonds, possibilité de créer des organismes collecteurs nationaux de branches ou des organismes collecteurs interprofessionnels, nationaux ou régionaux, seuil de collecte, séparation des activités de collecteur de fonds et de dispensateur de formation, mutualisation des fonds collectés.

La mutualisation est en effet la raison d’être des OPCA : les fonds sont en principe redistribués en fonction de priorités adoptées par le conseil d’administration de l’OPCA et non pas en fonction du montant des contributions. De plus, une mutualisation entre OPCA a également été mise en place et la loi du 4 mai 2004 simplifie le dispositif de péréquation en créant le Fonds unique de péréquation (FUP).

Avec la décentralisation de la FPC, les régions sont devenues des contributeurs importants. L’essentiel des dépenses des régions en faveur de la formation professionnelle est certes consacré à l’apprentissage, la part consacrée aux dépenses de fonctionnement de la FPC et à la rémunération des stagiaires croît régulièrement. Nombre de crédits jusqu’alors gérés par le ministère en charge de l’emploi et de la formation professionnelle ont été transférés aux régions. Par ailleurs, l’Etat et les régions financent des dispositifs de formation tels que le Conservatoire national des arts et métiers (CNAM) qui assurent des formations promotionnelles en cours du soir, l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) qui garantit un accès à l’acquisition d’une qualification professionnelle aux adultes sans emploi ou les ateliers pédagogiques personnalisés.

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Quel financement pour quels publics ?

La mutualisation des fonds collectés est censée permettre à tous les salariés de bénéficier des mêmes formations.

Or la Cour des comptes dans son rapport thématique sur la FPC a souligné le caractère inopérant de la mutualisation au sein d’un OPCA et entre OPCA. En effet, les OPCA redistribuent aux entreprises de moyenne et de grande taille un montant au moins équivalent à leurs contributions. L’effet redistributif semble inexistant, voire même aller à l’envers, pour ce qui concerne les sommes collectées au titre du financement des plans de formation des entreprises. En 2005, d’après les données présentées par la Cour des comptes, environ 4 % de la collecte "plan de formation" a, en fait, été redistribuée des entreprises de moins de 200 salariés vers celles de plus de 2 000 salariés : les entreprises de moins de 200 salariés ont fourni 63% des contributions pour 58,5% des dépenses prise en charge et les entreprises de plus de 2 000 salariés ont fourni seulement 11 % des contributions pour 15 % des dépenses.

En outre, les statistiques fournies par l’exploitation des déclarations fiscales montrent que ce sont les salariés des entreprises de plus de 250 salariés qui bénéficient largement des possibilités offertes dans le cadre du plan de formation établi par leur employeur. S’agissant des salariés relevant d’entreprises comportant moins de dix salariés et qui sont au total au nombre de quatre millions sur l’ensemble du territoire, leur participation à des actions de formation reste encore modeste. En ce qui concerne le droit individuel à la formation, droit égal en principe pour tous, l’analyse du taux de bénéficiaires selon la taille des entreprises montre qu’il ne permet pas de réduire les écarts d’accès à la formation puisque les salariés des entreprises de plus de 2 000 salariés ont eu, en 2007, cinq fois plus de chances de faire valoir leur droit que ceux des entreprises de 10 à 19 salariés.

Malgré la mobilisation de sommes très importantes, l’accès à la FPC reste très inégalitaire. Alors que le système était censé répondre prioritairement aux besoins des non ou peu qualifiés, ce sont majoritairement les ingénieurs, cadres et agents de maîtrise qui bénéficient le plus de plans de formation ou qui développent des démarches d’autoformation. En conséquence, l’usage de la FPC comme outil de promotion sociale est quasi nul et l’utilisation de la formation comme modalité d’évolution professionnelle est très réduite pour la population d’ouvriers et d’employés. Le plus souvent, ces derniers arrivent à la formation dans un contexte très contraignant, comme par exemple les reconversions, et les formations proposées dispensent des qualifications en général de même niveau que la leur.

De plus, l’accès à la formation des demandeurs d’emploi et des jeunes sortis du système éducatif sans diplôme ne parvient pas à s’améliorer. Malgré l’obligation légale faite aux entreprises, l’Etat et les régions assurent l’essentiel de l’effort de formation qui leur est destinés.

Ce constat d’un accès très inégalitaire à la formation est repris par l’accord national interprofessionnel (ANI) du 7 janvier 2009 qui entend favoriser un accès plus large à la formation professionnelle de publics qui en sont pour l’heure largement écartés : salariés peu qualifiés ou précaires (salariés à temps partiel, salariés des très petites entreprises, salariés exposés au risque de rupture de leur parcours professionnel…) et demandeurs d’emploi. L’objectif affiché est de former annuellement 500 000 salariés peu qualifiés de plus qu’aujourd’hui et 200 000 demandeurs d’emploi. Le principe selon lequel les fonds collectés sur les entreprises au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle peuvent être affectés à la formation de demandeurs d’emploi constitue l’une des évolutions les plus marquantes de l’ accord de 2009.

Dans ce cadre, l’ANI puis la loi qui en découle prévoient la création au bénéfice de ces publics prioritaires d’un instrument de mutualisation au second degré (au-dessus des organismes collecteurs) beaucoup plus puissant que l’actuel fonds unique de péréquation : le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Le fonds paritaire doit être alimenté par un prélèvement sur l’ensemble des sommes dues au titre de l’obligation légale de formation des entreprises et par les disponibilités excédentaires des OPCA au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation. Un mécanisme spécifique de formation destiné aux demandeurs d’emploi, financé pour partie au titre de l’obligation légale de financement de la formation professionnelle par les employeurs et pour partie par le Pôle emploi, doit être également mis en place. Cette "préparation opérationnelle à l’emploi" (POE) vise à transmettre à un demandeur d’emploi le socle de compétences professionnelles, lui permettant d’occuper un poste proposé par un employeur. La POE est réservée au demandeur d’emploi présélectionné par Pôle emploi et choisi par un futur employeur pour occuper un emploi correspondant à une offre déposée à Pôle emploi.

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