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Dossier mis à jour le 17.12.2008

Article mis à jour le 17.12.2008

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La montée des précarités

Jusqu’au milieu des années 80, l’hébergement social s’inscrit dans un cadre administratif et budgétaire unique construit par la loi de 1953 qui crée l’aide sociale à l’hébergement et les centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) puis par la loi de 1974 qui élargit de façon substantielle la définition du public qui peut y prétendre. Avec la progression du chômage, le début des années 80 est marqué par la montée des précarités et l’émergence d’un débat sur les "nouveaux pauvres". C’est pendant cette période qu’apparaît la notion de "sans domicile fixe" qui succède aux termes "vagabond" ou "clochard". Pour répondre à ces situations de détresse, les pouvoirs publics construisent progressivement un dispositif d’hébergement d’urgence.

22 juin 1982
La loi Quilliot en introduisant la sous-location dans le parc HLM ouvre une nouvelle voie aux associations pour développer une offre d’accueil temporaire (les logements relais).

26 janvier 1983
Le Conseil des ministres adopte des nouvelles mesures de solidarité contre la pauvreté et la précarité. Il s’agit d’améliorer l’accueil des personnes en situation difficile, d’éviter les ruptures de prestations et de veiller au risque de pauvreté de groupes sociaux particulièrement exposés (chômeurs de longue durée).

2 octobre 1984
Publication d’une déclaration de la commission sociale des évêques de France invitant les Français à lutter contre la "nouvelle pauvreté".

9 octobre 1984
L’Association des maires des grandes villes de France propose un plan d’urgence contre la pauvreté : mise en place d’un fonds d’aide aux familles en difficulté pour faire face à leurs dépenses de logement, élargir le nombre des bénéficiaires à l’aide personnalisée au logement (APL), faire bénéficier les déshérités du "domaine réservé" des commissaires de la République dans les parcs HLM, instaurer un moratoire pour les impayés d’EDF-GDF et des PTT, accorder des prêts sans intérêt, accorder plus de ressources aux chômeurs en fin de droits, accélérer la mise en place des services d’urgence sociale décidés le 26 janvier 1983, augmenter la capacité des centres d’hébergement.

17 octobre 1984
Communication en Conseil des ministres sur l’action contre la pauvreté. Bilan de l’action du Gouvernement depuis trois ans et annonce de mesures concrètes sur le logement des familles en difficulté, la distribution des excédents agricoles, l’attribution de l’allocation de solidarité aux chômeurs de plus de 50 ans en fin de droits et la mise en place d’instances départementales de coordination. Ces mesures (500 millions de francs) seront financées notamment par un prélèvement de 0,5 % sur les grandes fortunes de plus de 20 millions de francs. Le plan consacre l’apparition de la problématique des sans domicile fixe et crée une nouvelle catégorie d’hébergement : les centres d’accueil non conventionnés au titre de l’aide sociale.

10 avril 1985
Présentation en Conseil des ministres d’un bilan du programme d’urgence contre la pauvreté et la précarité, décidé le 17 octobre 1984 : accroissement de 20 % des possibilités d’hébergement, organisation d’un dispositif d’aide alimentaire avec le concours des offices agricoles de produits (distribution de produits excédentaires notamment), aide au logement des familles en difficulté par l’intermédiaire des fonds d’aide aux impayés de loyers.

30 octobre 1985
Présentation du programme d’actions de lutte contre la pauvreté et la précarité prévues pour l’hiver 1985-1986 (soit au total environ un milliard de francs) et concernant le logement des familles en difficulté, la réinsertion sociale des personnes les plus défavorisées, la distribution de produits alimentaires et l’accueil d’urgence.

Décembre 1986
Lancement des Restaurants du coeur par Coluche.

9-11 février 1987
Le 9, conférence de presse de M. Joseph Wresinsky, rapporteur de la section des affaires sociales du Conseil économique et social, sur le thème "grande pauvreté et précarité économique et social" discuté en séance plénière les 10 et 11 : 2,5 millions de personnes sans revenus suffisants pour vivre ; 400000 sans couverture sociale, 200 à 400000 sans logement ou en habitation de fortune. Le CES préconise un plan de lutte contre la grande pauvreté incluant une expérience pilote dans 10 départements et un revenu-plancher de 2000 francs par personne (3000 francs par couple).

13 juillet 1988
Michel Rocard, Premier ministre, présente en Conseil des ministres un projet de loi relatif au revenu minimum d’insertion consacrant le droit de toute personne à bénéficier d’un minimum de ressources (2000 francs par mois pour une personne seule, 3000 francs pour un couple, majoration de 600 francs par enfant) et d’une protection en cas de maladie, et prévoyant la mise en oeuvre, pour les bénéficiaires, d’actions d’insertion sociale et professionnelle (mise au point d’un programme départemental d’insertion et passation d’une convention entre l’Etat et le département précisant les moyens affectés aux actions d’insertion). La loi no 88-1088 relative au revenu minimum d’insertion (RMI) est promulguée le 1er décembre 1988, le droit au RMI est ouvert dès le 15 décembre.

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Le développement d’un hébergement d’urgence diversifié

Les années 90 sont marquées par une structuration progressive des réponses publiques à l’urgence sociale avec la mise en place de dispositifs spécifiques de prise en charge et l’adoption d’une série de lois qui dessine le cadre de l’hébergement des personnes défavorisées.

8 novembre 1989
Présentation en Conseil des ministres d’un projet de loi visant la mise en oeuvre du droit au logement : notamment établissement dans chaque département d’un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées. La loi est publiée au Journal officiel le 2 juin 1990.

14 novembre 1990
Communication au Conseil des ministres sur les nouvelles formes d’action en faveur de l’insertion des personnes en difficulté, annonçant la mise en place de trois types d’actions : reconduction pour l’hiver 1990-1991 du dispositif d’urgence en faveur des personnes sans domicile fixe, actions favorisant l’insertion (centres d’hébergement et de réadaptation sociale, protection médicale), actions particulières en faveur des jeunes de moins de 25 ans (fonds locaux d’aide aux jeunes en difficulté, intégration dans le dispositif du crédit-formation).

31 décembre 1991
La loi 91-1406 portant diverses mesures d’ordre social crée l’aide au logement temporaire (ALT). L’ALT vise à aider les associations qui développent des capacités d’accueil de courte durée.

22 décembre 1992
Création du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées.

3-23 novembre 1993
Le 3, présentation par Mme Simone Veil, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, d’un "plan d’urgence pour l’hiver", doté de 40 millions de francs, destiné à assurer l’hébergement de nuit, entre le 15 novembre et le 15 mars, et applicable dans chaque département sous la responsabilité des préfets. A la suite de plusieurs décès de sans-abri provoqués par le froid, Mme Veil appelle à la mobilisation, le 22 sur l’Europe 1, demandant aux Français de signaler les sans-abri ainsi que les logements vides. Le 23, inauguration par Mme Veil de la 1ère "boutique de solidarité" de la Fondation Abbé Pierre, et signature d’une convention nationale d’objectifs pour un montant de 1 M de F.

14 décembre 1993
M. Louis Besson, président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, remet à M. François Mitterrand, président de la République, le premier rapport du Haut Comité, qui souligne notamment la non-utilisation de la totalité des crédits à l’habitation, 8000 logements ayant été créés par leur intermédiaire au lieu de 13000 possibles.

6 juillet 1994
Adoption définitive, par l’Assemblée nationale, du projet de loi, déclaré d’urgence, relatif à l’habitat qui vise notamment à faciliter l’acquisition des logements à loyer modéré par leurs occupants et à permettre l’hébergement d’urgence des personnes sans abri. (Loi no 94-624 du 21 juillet 1994, JO no 170).

13-19 octobre 1994
Le 13, M. Edouard Balladur, Premier ministre, annonce une série de mesures de "lutte contre les exclusions" en matière d’emploi, de santé et de logement, dont la plupart sont inscrites au projet de budget pour 1995. Un effort particulier doit être fourni pour le logement d’urgence et un "SAMU social" créé dans les 30 plus grandes villes françaises. Le 19, à l’occasion de la "Journée de la solidarité" organisée par le Gouvernement, Mme Veil présente le "plan d’urgence pour l’hiver" 1994-1995 en faveur des sans-abri : d’un montant de 140 millions de francs (triplement par rapport à 1993), le plan prévoit notamment une extension des capacités d’hébergement d’urgence (+ 20 % par rapport à 1993).

Décembre 1994
Création des "résidences sociales". Il s’agit, soit par la création de nouvelles structures, soit par la transformation de foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants, de dégager une nouvelle offre de logements temporaires ouverts à des publics diversifiés.

24 janvier 1995
Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées remet son rapport annuel à François Mitterrand. Le rapport préconise notamment l’instauration d’une "taxe de non-habitation" associée à la création d’une prime à la remise en location des logements vides, évalués à 200000, pour 2248000 mal logés. M. Mitterrand demande à M. Hervé de Charette, ministre du logement, d’assurer "le suivi" des propositions du comité.

Juin 1995
Lancement du "Plan Périssol", plan d’urgence qui prévoit la réalisation de logements d’extrême urgence et de logements d’insertion.

11 octobre 1995
Communication en Conseil des ministres sur la campagne hivernale d’hébergement des sans-abris : création de "centres de soins primaires", comprenant des lits d’hébergement médicalisés et renforcement du rôle du "samu social" de Paris (avec extension du système en province).

17 janvier 1996
Constatant que les résultats des aides publiques au logement "ne sont pas globalement à la hauteur des besoins", le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées se prononce notamment pour "l’élaboration d’une loi de programmation pluriannuelle prévoyant la réalisation de 40000 logements d’insertion par an", qui s’accompagnerait d’une redistribution partielle des compétences juridiques au profit de l’Etat, afin de renforcer "l’obligation légale de solidarité nationale".

23 mai 1996
Publication de deux rapports commandés par M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d’Etat à l’action humanitaire d’urgence : "La mise en oeuvre du dispositif hivernal d’accueil et d’hébergement d’urgence", rédigé par M. Michel Thierry, inspecteur général des affaires sociales, et "Les lieux d’accueil de jour", rédigé par Mme Danielle Huèges, directrice de l’association Les Haltes des amis de la rue.

2 septembre 1997
Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées remet au président de la République son rapport annuel, qui évoque le « bilan contrasté » et les « évolutions contradictoires » de la politique en faveur des mal-logés, et note qu’« il y a structurellement en permanence un déficit de construction de logements destinés aux ménages à faibles ressources ».

Mars 1998
Le 4, communication en Conseil des ministres sur le programme de prévention et de lutte contre les exclusions, présenté par Martine Aubry, ministre de l’emploi et de la solidarité : d’un budget de 51,8 milliards de francs - MdF - (dont 38,2 MdF à la charge de l’Etat), le programme, qui s’étale sur trois ans, fera l’objet d’un projet de loi d’orientation (présenté le 25 en Conseil des ministres) et de deux autres projets de loi, sur l’accès aux droits à la citoyenneté des plus démunis et sur la couverture maladie universelle (CMU). Il prévoit, notamment pour le logement, la mise en place d’une taxe sur la vacance de logement, d’un dispositif de prévention des expulsions et la réforme de l’attribution des logements sociaux. Le projet prévoit également la création d’un dispositif de veille sociale. La loi no 98-657 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions est promulguée le 29 juillet 1998.

20 juillet 1999
Rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, présidé par Xavier Emmanuelli, ancien secrétaire d’Etat à l’Action humanitaire d’urgence : évaluation à 730 000 du nombre de personnes sans perspective d’accès, à court terme, à un habitat autonome ; critique de la forte réduction du nombre de logements à loyer bas depuis 1987 ; appel au lancement d’un programme de construction de "résidences sociales", à la création de structures supracommunales pour la construction de logements sociaux, à la réhabilitation des foyers pour immigrés et à l’application "réelle" des dispositifs d’aide ; soutien à la loi de lutte contre les exclusions dont le Haut Comité souhaite assurer le suivi.

17 janvier 2000
Remise à Lionel Jospin, Premier ministre, du rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées sur "le besoin de cohérence dans la politique du logement". L. Jospin confirme l’examen en 2000 de la "loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains" (SRU), la concrétisation d’une première tranche du programme de 10 000 places en résidences sociales et le lancement de mesures d’amélioration de l’hébergement d’urgence. La loi SRU est effectivement promulguée le 13 décembre 2000.

14 novembre 2000
Remise à Jacques Chirac, président de la République, du rapport annuel du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées : malgré des disparités départementales montrant les "limites de la décentralisation de l’action sociale", bilan "encourageant" des mesures contre les expulsions prises en 1998 ; insuffisances de la mise en oeuvre du droit au logement ; proposition de mesures, notamment une augmentation de l’offre de grands logements pour les familles nombreuses.

6 juin 2001
Présentation, en Conseil des ministres, d’une communication sur le programme national de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale fondé sur deux priorités : le retour à l’emploi des jeunes non qualifiés et des allocataires des minima sociaux (mise en place le 1er juillet du "programme personnalisé pour un nouveau départ" en direction des chômeurs) ; l’amélioration de l’accès aux droits fondamentaux.

19 mars 2002
Six associations humanitaires, dont ATD-Quart-Monde et Droit au logement (DAL), demandent l’organisation d’un "Grenelle du logement" afin de créer une couverture logement universelle et de construire 200000 logements par an pour les plus pauvres.

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Vers un droit au logement opposable

Malgré une forte croissance des moyens dégagés en faveur des sans abri, le nombre de SDF ne diminue pas. Des associations militantes organisent des actions qui rendent visible le phénomène du sans abrisme. Les associations mettent en évidence les lacunes de la politique du logement qui ne répond pas à la diversité des besoins. La revendication d’un droit au logement opposable vise à agir sur l’offre de logements.

19-28 novembre 2003
Le 19, présentation en Conseil des ministres d’une communication sur la mise en oeuvre du " plan d’urgence hivernale 2003/2004" destiné à venir en aide aux SDF et disposant de 90000 places d’hébergement (87000 places ouvertes toute l’année et 3000 disponibles depuis le 1er novembre pour toute la période hivernale) et de 3500 places supplémentaires qui peuvent être mobilisables en cas de besoin. Ce plan comprend trois niveaux d’intervention : le niveau 1, " vigilance et mobilisation hivernale ", est mis en oeuvre du 1er novembre au 31 mars ; le niveau 2, " grand froid ", est déclenché en cas de températures négatives le jour et de températures comprises entre - 5°C et - 10°C la nuit ; le niveau 3, " froid extrême ", est déclenché en cas de températures négatives le jour et de températures inférieures à - 10°C la nuit. Le 28, à l’occasion du 10e anniversaire du Samu social, Jacques Chirac, président de la République, souhaite renforcer la lutte contre l’exclusion, notamment en rendant " effectif " le droit au logement.

Février 2004
Le 1er, commémorant son appel contre l’exclusion du 1er février 1954, l’abbé Pierre, fondateur des compagnons d’Emmaüs, lance un nouvel appel pour " éviter que l’inaction ne devienne un crime contre l’humanité ". Lors d’un entretien avec Jacques Chirac, président de la République, il plaide en faveur de l’économie solidaire et le droit au logement pour les plus pauvres. Le 4, lors d’un colloque sur l’accession à la propriété, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, soutient le combat de l’abbé Pierre et annonce l’organisation à l’automne d’un grand débat national sur le logement social ; il promet la mobilisation des préfets afin de mettre en oeuvre un " plan de bataille pour lutter contre l’insalubrité " ; il envisage la possibilité de séquestrer les biens des " marchands de sommeil " qui " exploitent la misère " ; il souhaite le lancement d’une campagne incitant les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le marché.

15 septembre 2004
Présentation en Conseil des ministres du projet de loi programmation pour la cohésion sociale d’une durée de cinq ans. Le texte prévoit notamment la relance de la production de logements locatifs sociaux, par un rattrapage en matière d’hébergement d’urgence et par des mesures, notamment fiscales, susceptibles de détendre le marché privé (réalisation d’un programme de 500 000 logements locatifs sociaux, remise sur le marché de 100 000 logements vacants du parc privé et renforcement du dispositif d’accueil ou d’hébergement d’urgence afin d’atteindre 100 000 places).

21 avril 2005
Martin Hirsch, président d’Emmaüs-France, remet à Philippe Douste-Blazy, ministre des Solidarités, de la Santé et de la Famille, un rapport intitulé " Familles, vulnérabilité, pauvreté ", qui demande aux pouvoirs publics de réduire d’un million en 15 ans le nombre d’enfants pauvres en France : instauration d’un " revenu de solidarité active " (RSA) qui intègre tous les revenus de la famille afin de mieux combiner les revenus du travail et ceux de la solidarité, création d’un service public de l’accueil des jeunes enfants, création d’un droit au logement " opposable " et non seulement théorique, éradication du saturnisme et réhabilitation des logements indignes...

Novembre 2005
Le 2, Catherine Vautrin, ministre déléguée à la Cohésion sociale et à la Parité, annonce la mobilisation de plus de 9 000 places d’hébergement au titre du « plan hiver 2005-2006 » pour renforcer le dispositif permanent d’hébergement destiné aux sans-abri. Le 30, en Conseil des ministres, suite à une communication sur la mise en oeuvre du plan hiver 2005-2006 pour les personnes sans-abri, Dominique de Villepin, Premier ministre, annonce que les personnes bénéficiaires d’un contrat de travail pourront bénéficier d’une durée minimale d’hébergement d’un mois dans les centres d’accueil. Jacques Chirac, président de la République, demande à C. Vautrin et aux préfets d’aider les associations qui interviennent dans l’hébergement d’urgence.

12 mai 2006
Adoption d’un plan triennal d’action en faveur de l’hébergement d’urgence qui prévoit la pérennisation de 5 000 places hivernales dont 500 places en 2006 et 2 000 places en 2007.

Décembre 2006
Du 16 au 19, les Enfants de Don Quichotte, une association nouvellement constituée, installent 200 tentes le long du canal Saint-Martin à Paris, où elle invite les « bien logés » à dormir en solidarité avec les SDF. Le 26, les Enfants de Don Quichotte remettent à C. Vautrin une charte qui appelle à ouvrir les structures d’hébergement tout au long de l’année, à oeuvrer pour une « solution stable » pour les SDF hébergés, à créer des « logements temporaires » ou des logements sociaux, et à réquisitionner des logements vides. Le 27, N. Sarkozy confie à l’avocat Arno Klarsfeld « une mission d’analyse, de concertation et de proposition sur la mise en oeuvre du droit à l’hébergement ». Le 28, C. Vautrin annonce l’extension des horaires d’ouverture des centres d’urgence et le passage de 1 100 à 4 000 places en hébergement de « stabilisation » pendant l’hiver (accueil 24 heures sur 24 pendant le temps nécessaire) avant de passer à 10 500 places de stabilisation fin 2007. Du 28 au 30, le PS, le PCF, le PRG, la LCR, l’UDF, LO, Christine Boutin, députée UMP et conseillère de N. Sarkozy, et plusieurs associations humanitaires décident de signer la charte des Enfants de Don Quichotte. Le 31, lors de ses voeux pour l’année 2007, Jacques Chirac, président de la République, se prononce pour « un véritable droit au logement opposable » et demande au gouvernement d’avancer sur ce point « dans les toutes prochaines semaines ».

8 janvier 2007
Jean-Louis Borloo, ministre de l’Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, et Catherine Vautrin annoncent un « plan d’action renforcé » pour le logement en 2007 : 27 100 places pour héberger de façon « pérenne » et « adaptée » toute personne accueillie dans un centre d’hébergement d’urgence. Le programme d’actions renforcé pour les sans abri (PARSA) modifie sensiblement le volet « hébergement » du traitement de l’urgence sociale : extension des horaires d’ouverture des centres d’hébergement, création de 9000 places en maisons-relais. Réaction : l’association des Enfants de Don Quichotte annonce sa décision de mettre fin aux campements de sensibilisation qu’elle a lancés en décembre 2006.

5 mars 2007
Promulgation de la loi sur le droit au logement opposable (DALO). L’article 4 de la loi énonce le principe de continuité de la prise en charge : une personne hébergée dans un centre d’hébergement d’urgence doit pouvoir y rester tant que ne lui est pas proposée une solution durable.

13 juillet 2007
Promulgation de la loi portant engagement national pour le logement.

29-30 novembre 2007
La Fnars organise une conférence de consensus sur les sans abri.

29 janvier 2008
A l’occasion de la présentation des premières propositions du député Etienne Pinte sur l’hébergement d’urgence, François Fillon, Premier ministre, déclare l’hébergement d’urgence et l’accès au logement "grand chantier national prioritaire 2008-2012".

21 février 2008
Nomination d’Alain Régnier comme préfet délégué général à la coordination de l’hébergement et de l’accès au logement des SDF et des mal-logés.

28 juillet 2008
Présentation en Conseil des ministres du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

24 novembre 2008
L’association Droit au logement (DAL) et les Enfants de Don Quichotte sont condamnés par le tribunal de police de Paris pour avoir installé des tentes dans la capitale. Le DAL doit payer une amende de 12000 euros pour avoir organisé le campement de 374 familles rue de la Banque, dans le IIème arrondissement de Paris, en 2007.

26-27 novembre 2008
Après des décès de sans abri dans le bois de Vincennes, Nicolas Sarkozy, président de la République, intervient lors du Conseil des ministres du 26 pour proposer de contraindre les sans abri à rejoindre les foyers d’hébergement d’urgence lors des nuits de grand froid. Christine Boutin, ministre de la Ville et du Logement, reprend cette proposition et envisage un hébergement obligatoire en dessous de - 6°C. Les associations qui interviennent auprès des sans abri réagissent très négativement en mettant en avant le respect de la volonté des personnes ; elles contestent également la faisabilité d’une telle mesure sauf à transformer les lieux d’hébergement en lieux de détention. Le 27, François Fillon déclare qu’il n’est pas question d’obliger les SDF à rejoindre les hébergements d’urgence tout en soulignant que les pouvoirs publics ont un « devoir d’assistance à personne en danger ».

1er décembre 2008
L’application de la loi sur le droit au logement opposable entre dans sa seconde phase : les personnes qui remplissent les critères du droit au logement et qui ne se sont pas vues proposer de solutions peuvent déposer des recours devant le tribunal administratif contre l’Etat. Le même jour, promulgation de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion.

3 décembre 2008
En déplacement à Compiègne, Nicolas Sarkozy prononce un discours sur la grande pauvreté dans lequel il annonce 160 millions d’euros supplémentaires pour l’amélioration des centres d’hébergement et la création de 1000 nouvelles places d’accueil. Le même jour, Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives, publie une tribune dans "Le Monde" dans laquelle il énonce dix orientations pour réduire le nombre de sans domicile : renforcer l’effort vers les zones où les sans abri se cachent, mieux prendre en compte les problématiques spécifiques aux jeunes et proposer aux sans abri des activités rémunérées pour les aider à se réinsérer.

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