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Un dispositif croissant pour des publics diversifiés

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Dossier mis à jour le 17.12.2008

Article mis à jour le 17.12.2008

Jusqu’au milieu des années 80, l’offre sociale en faveur des ménages en difficulté s’inscrit dans un cadre administratif et budgétaire unique. L’aide sociale à l’hébergement créée en 1953 prévoit des structures d’hébergement financées par l’Etat et agréées par des commissions ad hoc. Les personnes pouvant être hébergées doivent être admises à l’aide sociale par la DDASS. Le décret du 29 novembre 1953 prévoit en outre les cas d’urgence sociale qui donnent accès à l’hébergement social : personnes sortant de prison, en danger de prostitution, sortant d’établissements hospitaliers, sans ressources et sans logement, vagabonds.

Avec la mise en place des premiers plans de lutte contre la pauvreté et la précarité dans les années 80, apparaît la notion d’hébergement d’urgence. L’hébergement d’urgence fonctionne dans un cadre beaucoup moins réglementé : la liste des catégories d’urgence sociale admises à l’hébergement d’urgence est fortement élargie en 1974 (elle est supprimée en 2001), les hébergements ne sont pas soumis à l’agrément des comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale, les ménages accueillis ne sont pas nécessairement admis à l’aide sociale. En 25 ans, les capacités d’accueil et d’hébergement ainsi que les modes d’accueil ont fortement augmenté. Cependant, la question des sans abri n’est toujours pas résolue avec l’apparition de nouveaux publics victimes de la précarité.

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Des publics diversifiés toujours plus nombreux

C’est au début des années 80 que s’impose la figure du sans domicile fixe avec l’émergence d’une "nouvelle pauvreté". Les grandes associations caritatives oeuvrant en faveur des populations défavorisées renforcent leurs travaux sur l’exclusion et la pauvreté, elles y soulignent l’accroissement du nombre de SDF et l’évolution de leurs caractéristiques. Un changement de représentation s’impose peu à peu : à la figure du "clochard", personnage marginal voire folklorique, succède celle du SDF, victime de la situation économique et en état d’exclusion sociale.

A la fin des années 90, l’Institut national d’études démographiques (INED) et l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) mènent des enquêtes auprès de ces populations ; les résultats confirment une grande diversité des situations et des parcours marqués par des cumuls de ruptures et de précarités.

L’enquête menée par l’INSEE en 2001 permet de dégager quelques traits : une population plutôt masculine et jeune, une part d’étrangers quatre fois plus élevée que dans la population, une part élevée de jeunes adultes de 18 à 29 ans, une présence significative de femmes jeunes et de personnes accompagnées d’un ou plusieurs enfants, près du tiers des sans domicile ont un travail.

L’INSEE retient comme définition des sans domicile les personnes qui ont passé la nuit un jour donné dans un lieu non prévu pour l’habitation ainsi que celles prises en charge par un organisme fournissant un hébergement gratuit ou à faible participation. Dans ce cadre, l’Institut évalue à 90000 le nombre de personnes sans domicile.

Outre le fait que cette définition exclut les personnes qui n’utilisent pas les services d’aide, de nombreuses associations, comme la Fondation Abbé Pierre, la juge trop restrictive car elle ne permet pas de mesurer la situation globale du mal logement. En effet, ces statistiques ne prennent pas en compte les personnes qui recourent de façon contrainte à un hébergement chez des tiers, les personnes qui habitent de façon permanente dans des campings et les personnes qui occupent des formes d’habitation non destinées au logement (caves, garages, abris de jardin...).

La Fondation Abbé Pierre résume ainsi le défi auquel est confronté le dispositif d’hébergement : "le secteur de l’hébergement apparaît alimenté à la fois "par le bas" quand il doit répondre à des personnes fortement désocialisées ou victimes d’une succession de ruptures. Mais aussi "par le haut" quand ceux qui le sollicitent sont d’abord des salariés plus ou moins précaires, aux ressources faibles ou instables, qui n’ont pas trouvé à se loger".

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Une offre multiforme en évolution constante

Jusque dans les années 70, la prise en charge des personnes sans abri est assurée par les associations. Avec la création des centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS transformés en centres d’hébergement et de réinsertion sociale en 1998) puis les premiers plans "pauvreté précarité", un dispositif d’urgence sociale est progressivement mis en place sous l’impulsion de l’Etat.

Sous la pression des besoins, de nombreux dispositifs ont été conçus pour aider les personnes à la rue jusqu’à constituer un système d’assistance spécifique pour les personnes sans abri.

L’hébergement d’urgence se définit aujourd’hui par les principes d’inconditionnalité et d’universalité de l’accueil. Tel que le précise le référentiel de 2004, "le dispositif accueil, hébergement, insertion (AHI) a pour double finalité d’être un filet de protection et d’offrir aux personnes en grande difficulté sociale une aide globale pour leur permettre de se réinsérer. Dans ce but, le dispositif :

  • est conçu comme un dispositif transitoire orienté vers la mise en place de solutions pérennes,
  • apporte aux personnes en situation d’exclusion une aide immédiate, digne et respectueuse des droits des personnes,
  • apporte une aide globale, qualifiée et adaptée, aussi longtemps que nécessaire, aux personnes en situation d’exclusion,
  • est un dispositif dont les acteurs, coordonnés par l’Etat, sont liés entre eux par un vaste partenariat."

Le dispositif AHI comprend l’hébergement d’insertion et l’hébergement d’urgence. Les prestations spécifiques de l’accueil d’urgence sont les suivantes : "la protection, le gîte, le couvert, l’hygiène, l’écoute et un premier diagnostic sanitaire et social avec si possible orientation".

Le dispositif d’accueil d’urgence repose sur deux types de structure : les équipes chargées de la veille sociale et les centres d’hébergement proprement dit.

La veille sociale, c’est-à-dire l’orientation des publics accueillis vers des solutions d’hébergement, est assurée par quatre entités : le 115, service téléphonique d’urgence présent dans chaque département, les services d’accueil et d’orientation (SAO), les équipes mobiles du SAMU social et les centres d’accueil de jour.

Les places d’accueil d’urgence sont situées dans les centres d’hébergement d’urgence (CHU) ou dans des structures, comme les CHRS, qui réservent un contingent de places à cet effet. La capacité augmente considérablement pendant les périodes hivernales. La spécificité de ces places est la courte durée du séjour permis.

De plus, depuis 1991, l’aide au logement temporaire (ALT) permet de développer les capacités d’accueil d’urgence. Attribuée à l’origine aux associations puis étendue aux centres communaux d’action sociale, cette aide permet de loger 15000 ménages dont la moitié dans des chambres d’hôtel. Le rapport 2008 de la Fondation Abbé Pierre dénonce notamment un recours trop fréquent aux nuits d’hôtel sur de longues périodes. Ce mode d’hébergement très onéreux est souvent proposé aux familles pour pallier les insuffisances du dispositif d’accueil d’urgence.

En avril 2007, le rapport de la Cour des comptes consacré au personnes sans domicile dénombre 24000 places d’urgence et plus de 180000 places en logements d’insertion et logement temporaires.

Parallèlement depuis 1984, des mesures spécifiques pour l’hiver sont prises tous les ans.

Outre l’interdiction des expulsions pendant l’hiver, le dispositif hivernal comprend la possibilité pour les préfets d’augmenter ponctuellement le nombre de places d’accueil d’urgence en réquisitionnant des gymnases, des casernes ou des stations de métro. Les équipes mobiles sont également appelées à intensifier leurs maraudes.

Pour la première fois en 2008, l’instruction du 17 octobre du ministre du logement et de la ville relative au dispositif hivernal s’attarde sur les sans abri qui refusent une proposition d’hébergement : "... dans le cas où un personne refuse d’être mise à l’abri alors qu’elle semble en danger, il appartient aux agents entrés en son contact d’user, dans un premier temps, de toute leur persuasion et en cas d’échec, de prévenir le SAMU ou, à Paris, la brigade des sapeurs pompiers qui appréciera la nécessité de la faire hospitaliser (avec ou sans consentement). L’obligation d’assistance à personne en danger sera appréciée par les acteurs de terrain en lien avec le médecin régulateur du SAMU".

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Urgence et insertion

La distinction entre hébergement d’urgence et hébergement d’insertion fait l’objet de nombreuses critiques parmi les intervenants du secteur.

En effet, on désigne par hébergement d’urgence toutes les formes d’accueil inconditionnelles et de courte durée et l’hébergement d’insertion désigne les CHRS et les structures d’accueil de longue durée.

Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, notamment, conteste cette opposition : pour le Haut Comité, l’insertion doit toujours être l’objectif poursuivi et l’urgence recouvre une multitude de situations : "Opposer hébergement d’insertion et hébergement d’urgence reviendrait à admettre l’existence de deux dispositifs avec deux finalités distinctes. En réalité, l’insertion est la perspective de tout le dispositif tandis que l’urgence définit une voie d’entrée dans ce dispositif."

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