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Un dispositif sous la responsabilité de l’Etat

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Dossier mis à jour le 17.12.2008

Article mis à jour le 17.12.2008

Avec la diversification des modes d’action envers les personnes sans abri, les intervenants se sont aussi multipliés. Si jusque dans les années 70, ce sont les associations qui interviennent quasi exclusivement auprès des sans domicile, l’Etat y consacre un effort financier croissant à partir de 1984.

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L’Etat garant de la solidarité nationale

L’Etat, garant de la solidarité nationale, pilote et coordonne les politiques de lutte contre les grandes exclusions sociales et il assure, à ce titre, la responsabilité première de la prise en charge des personnes sans abri. Cette primauté de l’intervention de l’Etat par rapport aux collectivités territoriales, notamment, se justifie par un devoir spécifique de l’Etat en faveur de personnes qui ne peuvent être rattachées à un territoire local.

Avec les plans pauvreté-précarité, puis la création du revenu minimum d’insertion (RMI), une politique de lutte contre l’exclusion se structure et se met en place en élargissant le rôle de l’Etat dans la prise en charge des plus démunis.

Les lois de décentralisation de 1983 attribuent à l’Etat des prestations relevant de la solidarité nationale comme l’aide sociale en faveur des sans domicile fixe, la loi du 1er décembre 1988 qui crée le RMI instaure la cogestion du dispositif par l’Etat et le département, la loi du 31 mai 1990 qui instaure les fonds de solidarité pour le logement (FSL) prévoit la même cogestion, enfin la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions fait obligation à l’Etat de créer un dispositif de veille sociale dans chaque département.

Ce rôle conforté de l’Etat vis-à-vis des sans abri se concrétise par l’adoption de lois ou plans d’actions contre l’exclusion sociale :

  • la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions prévoit la mise en place d’un dispositif de veille sociale dans tous les départements, les CHRS deviennent des centres d’hébergement et de réinsertion sociale et leurs missions sont étendues
  • la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 crée des places d’hébergement et les maisons-relais
  • des plans se succèdent en 2001, 2003 et 2004 pour créer des places supplémentaires, renforcer les programmes d’accès aux soins ou élaborer un référentiel national de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion (AHI)
  • le plan triennal du 10 avril 2006 s’engage à pérenniser des places dont l’ouverture était limitée à la période hivernale
  • le plan pluriannel présenté le 29 janvier 2008 fait de l’action en faveur des personnes sans abri ou mal logées un grand chantier national prioritaire qui institue un délégué général, chargé, sous l’autorité du Premier ministre, de la coordination interministérielle et du suivi de la mise en oeuvre des priorités définies par le gouvernement dans le cadre du chantier national.

Parallèlement, l’Etat se dote de structures spécialisées pour le conseiller comme le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté ou le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées.

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Le pilotage du dispositif au plan local

Le mouvement continu faisant de l’Etat le seul pilote de la lutte contre les exclusions s’interrompt en 2003 avec une nouvelle étape de la décentralisation qui transfère la gestion du RMI et la compétence générale d’aide sociale aux départements. La cogestion dans son principe est abandonnée.

Le département est aussi compétent en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE) et doit organiser, à ce titre, l’hébergement des enfants confiés à l’ASE et proposer des structures d’accueil pour femmes enceintes et mères avec enfants. Au niveau municipal, les centres communaux d’action sociale (CCAS) peuvent prendre en charge des personnes démunies.

Le département devient le chef de file unique des politiques sociales, l’Etat conserve un rôle majeur dans le partage des compétences. La complexité de la situation, l’empilement des dispositifs et l’imbrication des compétences sont régulièrement dénoncés.

Entre les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) co-animés par l’Etat et les conseils généraux, les schémas d’organisation sociale et médico-sociale adoptés par les conseils généraux et les schémas d’accueil, d’hébergement et d’insertion (SAHI) élaborés par les préfets, les modalités d’articulation entre les services de l’Etat et ceux du département deviennent de plus en plus imprécises.

Pour tenter de clarifier le pilotage au plan local, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement établit un lien entre le PDALPD et le schéma d’organisation sociale et médico-sociale. Le décret du 29 novembre 2007 relatif aux PDALPD, pris en en application de la loi, précise notamment les concertations à mettre en oeuvre avec les acteurs locaux. Il détaille aussi le contenu du PDALPD qui doit procéder à l’analyse des besoins de logement de certaines catégories de population ; il s’agit de fixer des objectifs quantitatifs en se fondant sur un effort accru d’évaluation des besoins.

Dans le même sens, le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion prévoit notamment l’insertion du plan d’accueil d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile (qui remplace le SAHI) dans le PDALPD.

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Les associations, partenaires de l’Etat

Le secteur associatif est un acteur essentiel des politiques de lutte contre l’exclusion. L’Etat s’est engagé dans un processus croissant de délégation aux associations et il leur confie principalement la gestion du service public de l’hébergement.

Les associations sont des intervenants historiques dans l’accueil des sans abri. Jusque dans les années 70, ce sont quasi exclusivement les associations caritatives, et souvent confessionnelles, qui interviennent auprès des sans abri. Les associations ont joué un rôle central dans l’identification de nouveaux besoins de prise en charge de l’urgence sociale, elles ont été aussi souvent à l’origine de structures légalisées par la suite (boutiques solidarité créées en 1991 par la Fondation Abbé Pierre et pérennisées en accueils de jour, par exemple).

La loi Besson du 31 mai 1990 sur le droit au logement consacre le secteur associatif comme acteur de la politique du logement des personnes défavorisées : pour la première fois, la loi accorde aux associations, en plus de leurs interventions traditionnelles, la possibilité de devenir elles-mêmes maîtres d’ouvrage ou encore "agences immobilières à vocation sociale". A ce titre, elles peuvent bénéficier d’aides financières de l’Etat : PLATS, ANAH, etc.

L’Etat apporte son soutien financier aux associations têtes de réseaux intervenant dans la lutte contre les exclusions comme la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS) ou l’Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS).

L’Etat s’est tout particulièrement appuyé sur les grandes associations nationales de solidarité, en se rapprochant de l’Etat, en parallèle, ces associations ont connu un processus d’institutionnalisation.

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