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Les aides personnelles au logement

Dossier mis à jour le 21.05.2014

Article mis à jour le 21.05.2014

Depuis la réforme de 1977, les aides personnelles au logement constituent le premier poste budgétaire de la politique du logement. Plus de 6,3 millions de ménages en bénéficient pour un coût de 16 milliards d’euros, soit un montant mensuel moyen de 212 euros en 2010. Ces aides ont pour objectif de favoriser l’accès au logement des ménages modestes par la prise en charge d’une part de leurs dépenses de logement, dans le secteur locatif comme en cas d’accession à la propriété.

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Trois types d’aide personnelle

Trois types d’aide personnelle ont été créées depuis 1948 :

  • l’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée par la loi du 1er septembre 1948, relève du code de la sécurité sociale. Elle est attribuée au locataire ou colocataire ou sous-locataire (déclaré au propriétaire) d’un logement meublé ou non, à l’accédant à la propriété ayant bénéficié d’un prêt immobilier pour l’achat de son logement, au résident en foyer d’hébergement. Le logement doit être la résidence principale et répondre à des exigences minimales de décence et de conditions d’occupation. Elle est versée sous condition de ressources à des familles, des personnes isolées ou des jeunes ménages.
  • l’allocation de logement à caractère social (ALS) relève également du code de la sécurité sociale et a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans, étudiants, etc.). Cette allocation a progressivement été étendue, puis généralisée à partir du 1er janvier 1993 aux catégories qui restaient encore exclues d’une aide personnelle. Ainsi, depuis le 1er janvier 1993, elle est attribuée à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n’entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL ;
  • l’aide personnalisée au logement (APL) a été créée par la loi du 3 janvier 1977, elle est régie par le code de la construction et de l’habitation (CCH). Elle s’applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d’application de l’APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l’État et, en secteur locatif, les logements conventionnés. En règle générale, l’APL est versée directement au propriétaire (en cas de location) ou au gestionnaire du logement foyer, ou à l’établissement bancaire (en cas d’accession à la propriété).

L’allocation de logement à caractère familial est financée par le Fonds national des prestations familiales, lequel est alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et par 1,1 point de contribution sociale généralisée (CSG). L’APL et l’ALS sont, elles, financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL). Le FNAL reçoit différentes recettes : des contributions des régimes de prestations familiales (principe de l’allocation logement virtuelle), une cotisation employeur, enfin, une dotation de l’État destinée à assurer l’équilibre des comptes du FNAL.

Évolution des modalités des aides au logement (1984-2013) Extrait de : "Les politiques du logement en France. 2e édition. Jean-Claude Driant, Les Etudes de la Documentation française, n°5414-15, 2015"

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Pour quelle efficacité ?

Les aides personnelles au logement ont pour finalité de diminuer les dépenses de logement des ménages disposant de revenus modestes. Leur impact est donc mesuré en calculant le taux d’effort supporté par les ménages (part des dépenses logement sur le revenu net). Or, depuis les années 90, le taux d’effort net des ménages augmente alors que le coût des aides personnelles est croissant. Ce constat, dressé par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) en mai 2012, tient à l’absence de revalorisation des barèmes mais aussi à la progression rapide des loyers et des charges dans le parc locatif social ou privé.

Rejoignant le diagnostic de l’ONPES, les rapports rendus publics par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en juillet 2012 montrent que l’efficacité sociale des aides publiques au logement s’est dégradée au cours de la décennie.

Les pouvoirs publics ont cherché, en effet, à limiter le coût des aides personnelles par une revalorisation insuffisante des barèmes, notamment. Cette sous-actualisation du barème a deux conséquences. La première conduit à une déconnexion progressive des aides avec la réalité des marchés du logement. La seconde a pour effet de concentrer le champ des aides sur les ménages les plus modestes. Il en résulte que les modalités de prise en compte des changements de situation demeurent fortement défavorables aux bénéficiaires, avec notamment une dégressivité simultanée du revenu de solidarité active et de l’aide au logement en cas de reprise d’activité.

Néanmoins, les allocations ne sont pas sans effet inflationniste sur les loyers, et ne contribuent pas à résoudre le problème principal du marché du logement que constitue l’insuffisance de l’offre. Un rééquilibrage en faveur des aides à la pierre serait nécessaire, mais difficile à mettre en œuvre sachant que les aides à la construction n’entraînent pas une baisse immédiate des loyers, puisqu’il faut le temps que les logements soient construits avant que l’augmentation de l’offre n’entraîne une baisse des prix.

Afin de rendre le système de l’aide personnelle plus efficient, l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) recommande plusieurs évolutions possibles :

  • des évolutions du barème qui permettent de solvabiliser les locataires supportant des taux d’effort jugés prohibitifs ;
  • une action des caisses d’allocations familiales (CAF) plus efficace en matière de traitement des impayés de loyers et des situations de non-décence des logements ;
  • un partage de la responsabilité de la réglementation entre le ministère chargé des affaires sociales et le ministère du logement, en matière d’aides personnelles au logement, les aides étant à la fois des prestations sociales et des outils de politique du logement. Selon l’Igas, cette cogestion de la réglementation aurait pour avantage de produire des indicateurs permettant de mesurer l’efficacité réelle des aides.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a modifié le mode d’actualisation des barèmes en les indexant sur l’évolution de l’indice de référence des loyers, avec l’objectif de permettre une relative stabilisation du taux d’effort.

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