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Construction, attribution : comment faciliter l’accès au logement social ?

Dossier mis à jour le 21.05.2014

Article mis à jour le 21.05.2014

Pour faciliter l’accès au logement social, l’Etat dispose d’au moins trois leviers : favoriser la construction de nouveaux logements sociaux, garantir un processus d’attribution transparent et équitable, encourager la mobilité au sein du parc social.

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La construction de logements sociaux

En 2000, la loi Solidarité et renouvellement urbains est promulguée : son article 55 impose, dans les communes de plus de 3500 habitants (1500 habitants en Ile-de-France), un nombre de logements locatifs sociaux supérieur à 20 % du total des résidences principales. Les communes dont le taux de logements sociaux est inférieur à 20 % sont soumises à un prélèvement sur leurs ressources fiscales, utilisé pour soutenir la construction de logements sociaux. Pour chaque commune en dessous du seuil de 20 % de logements sociaux, un programme de rattrapage de construction de logements sociaux est défini par périodes triennales pour permettre de résorber le déficit de logements sociaux à l’horizon 2020. La loi a pour objectif de répartir équitablement sur le territoire l’augmentation de l’offre de logements sociaux en demandant à chaque commune concernée de participer à cet effort collectif.

Près de 15 ans après la promulgation de la loi, les résultats sont contrastés, la moitié des communes concernées ne respectant pas la loi SRU et préférant payer des pénalités.

La loi SRU ne pouvant suffire, différents programmes nationaux de construction sont lancés afin de réduire le déficit de logements, comme le Plan de cohésion sociale de 2004, fixant un objectif de 500 000 nouveaux logements sociaux sur cinq ans, ou la loi du 5 mars 2009, instituant le droit au logement opposable ("loi Dalo"), accompagnée d’un plan de relance visant un rattrapage massif en matière de production de logements.

Orientée vers les zones les plus tendues, cette politique a permis le financement de 120 000 logements en 2009 et de 131 500 en 2010. Pour financer des logements en zones tendues, l’État a incité la vente de logements sociaux à leurs occupants dans des zones où la pression est moins forte. En 2009, 4 000 logements HLM ont été achetés par leurs occupants.

La loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a pour objectif de favoriser la mise à disposition du foncier public pour le logement, en particulier dans les zones "tendues". Deux leviers sont employés : le prix de la cession du foncier aux collectivités locales et le relèvement de l’objectif de logement social prévu par la loi SRU.

  • La loi agit sur le prix de la cession du foncier aux collectivités locales de terrains de l’État. Elle prévoit une décote pouvant aller jusqu’à la cession gratuite pour la construction de logements sociaux. L’avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux et des logements en accession à prix maîtrisé. Le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 précise les conditions d’application de la décote en confiant au préfet de région, assisté du comité régional de l’habitat, le soin d’assurer le contrôle de l’effectivité des conventions conclues selon le dispositif prévu par la loi du 18 janvier 2013.
  • En outre, la loi renforce les dispositions de la loi SRU en relevant l’objectif de logement social de 20 à 25% pour les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France) et en quintuplant les pénalités dont sont passibles les communes en cas de non respect de ces dispositions. Ces pénalités sont versées à un fonds national de développement d’une offre de logements locatifs sociaux géré par la Caisse de garantie du logement locatif social.

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La réforme du processus d’attribution d’un logement social

Dès 1998, un dispositif d’enregistrement départemental obligatoire des demandes de logement social est créé par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet. Il a pour objet de garantir à tout demandeur la prise en compte de ses demandes, avec une date certaine et une priorité de traitement au-delà d’un délai anormalement long, défini par zone dans chaque département. Ce dispositif, mis en œuvre en 2001, est très critiqué par un rapport de l’Inspection générale de l’administration et du Conseil des Ponts et Chaussées publié en 2006. Le dispositif d’enregistrement départemental des demandes de logements locatifs sociaux devait garantir les droits du demandeur et assurer l’examen prioritaire des demandes non satisfaites dans un délai anormalement long. Force est de constater que cet objectif n’a pas été atteint et ne pouvait l’être avec un système d’enregistrement trop restreint et cloisonné, n’intégrant pas pleinement les collectivités territoriales et les organismes collecteurs du 1% logement et n’ayant pas été conçu pour fournir des statistiques. En outre, pour les bailleurs comme pour les réservataires, l’enregistrement sur l’application du numéro unique ne contient pas les éléments nécessaires à l’instruction de la demande de logement. Parallèlement, les demandeurs ne sont pas systématiquement informés du fait que leur enregistrement ne constitue pas une vraie demande.

Une réforme du processus d’attribution est prévue par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Cette réforme poursuit trois objectifs : améliorer la transparence du processus d’attribution, améliorer la transparence des pratiques des bailleurs et des réservataires, identifier les caractéristiques et les besoins des ménages demandeurs afin de favoriser la mise en œuvre du droit au logement. La demande de logement social est présentée au moyen d’un formulaire unique sur tout le territoire, la liste des pièces devant être fournies pour l’instruction d’une demande est fixée nationalement. L’enregistrement de la demande est de droit et entraîne la délivrance d’un numéro unique. La base nationale du numéro unique doit cette fois-ci produire des données statistiques, accessibles à l’ensemble des acteurs du logement. En revanche, il n’est pas garanti au demandeur que sa demande soit prise en compte. Grâce à l’accès aux demandes en attente, il revient au préfet de s’assurer que les demandes prioritaires sont bien traitées.

Les locataires du secteur social selon les types de ménages et l'âge des personnes de référence en 2013 (tableau) Extrait de : "Les politiques du logement en France. 2e édition. Jean-Claude Driant, Les Etudes de la Documentation française, n°5414-15, 2015"

L’arrêté du 15 novembre 2013 autorise la création par le ministère en charge du logement d’un traitement de données à caractère personnel, dénommé "numéro unique", qui a pour finalités l’enregistrement de la demande de logement social à des fins d’instruction et de suivi, la mise à disposition des demandes nominatives aux acteurs locaux ainsi que la production de données statistiques sur les caractéristiques de la demande de logement social au niveau national et local.

La loi du 24 mars 2014 prévoit, pour l’attribution des logements sociaux, la mise en place d’un système partagé de gestion de la demande de logement social. Le système est simplifié avec, d’une part, le dépôt par le demandeur d’un dossier unique, les pièces jointes étant scannées, et, d’autre part, le versement des dossiers dans un fichier national d’enregistrement accessible à tous les bailleurs et réservataires. Désormais, le demandeur pourra suivre sur internet l’état d’avancement de son dossier. La loi prévoit que "toute personne qui envisage de présenter une demande de logement social a droit à une information sur les modalités de dépôt de la demande et les pièces justificatives qui peuvent être exigées". Le demandeur a droit également à une information sur les caractéristiques du parc social et le niveau de satisfaction des demandes exprimées sur le territoire mentionné dans sa demande et sur tout autre territoire susceptible de répondre à ses besoins.

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La mobilité au sein du parc social

L’augmentation générale des loyers et des prix des logements en accession à la propriété entraîne une demande accrue de logements HLM et, pour les ménages logés en HLM, des difficultés à sortir du parc social : le taux de rotation dans le parc social est de 8,8%, contre 18,7% dans le logement privé. Selon le ministère du Logement, 1,7 million de foyers étaient en attente d’un logement HLM en 2012.

Afin de pallier le manque de logements accessibles aux ménages modestes, le parc social s’est centré sur les populations les plus fragiles. Selon les données de l’enquête logement de l’Insee, si 59% des habitants HLM appartenaient à la moitié la plus riche de la population en 1973, ce taux est passé à 27% en 2006.

La loi du 4 mars 1996, permet aux organismes HLM d’appliquer un supplément de loyer de solidarité (SLS) pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 20% les plafonds de ressources. La loi du 25 mars 2009 tente de favoriser la rotation dans le parc social par la diminution de 10,3% du plafond de ressources pour accéder à un logement social et par la remise en cause du principe de maintien dans les lieux. En effet, les locataires qui dépassent de plus de 100% le plafond de ressources durant deux années successives doivent quitter le parc social dans un délai de trois ans (sauf si les occupants sont handicapés ou âgés de plus de 65 ans et sauf si le logement se situe en zone urbaine sensible).

Le décret n° 2009-1141 du 22 septembre 2009 prévoit qu’en cas de sous-occupation d’un logement social, le locataire qui déménage peut bénéficier d’une aide à la mobilité prise en charge par le bailleur pour un montant maximum de 1 000 euros.

Malgré ces mesures, l’écart de prix entre le parc social et le parc privé est devenu tel que les ménages renoncent à déménager. Afin de favoriser la mobilité, plusieurs propositions ont été formulées par le Conseil d’État et le Centre d’analyse stratégique. Parmi celles-ci, la modification du mode de fixation des loyers par l’introduction d’une progressivité en fonction des revenus du locataire ou une meilleure organisation des mutations internes au parc social (en incitant les locataires en situation de sous-occupation à accepter un logement plus petit grâce à des contreparties).

Étudiant les freins à la mobilité au sein du parc social, l’enquête menée par le Credoc pour l’Union sociale pour l’habitat en septembre 2013 révèle l’importance du "gain net" entre la nouvelle rémunération et le coût du logement dans la décision de déménager. Ainsi en moyenne, un gain net mensuel de 500 euros pousserait 39% des actifs à déménager, cette proportion s’élevant à 53% chez les jeunes, 36% chez les cadres, 47% chez les employés et 41% des ouvriers. Seulement 21% des ménages interrogés (plus particulièrement les propriétaires et les plus de 60 ans) se montrent rétifs à déménager quel que soit le gain escompté.

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