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Construction, attribution : comment faciliter l’accès au logement social ?

Dossier mis à jour le 21.05.2014

Article mis à jour le 12.11.2018

En 2016, le parc social compte 4,8 millions de logements, pourtant la crise est patente avec 1,8 million de ménages en attente de logement social, 4 millions de personnes mal logées et 130 000 personnes sans abri. Construire mieux et moins cher est l’un des axes de la loi « évolution du logement de l’aménagement et du numérique » (ELAN) voté par le Parlement en octobre 2018.

Au-delà de la construction de nouveaux logements sociaux de la rénovation ou de la restructuration du parc existant, il s’agit pour les pouvoirs publics de garantir un processus d’attribution transparent et équitable, et d’encourager la mobilité au sein du parc social.

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Construire plus de logements sociaux

Construire plus

A partir des années 2000, il y a une forte relance de la production de logements sociaux avec la mise en œuvre de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU), promulguée en 2000 et appliquée à partir de 2003. La loi a pour objectif de réaliser une mixité sociale et urbaine grâce à la réalisation de logements sociaux là où il y en a peu ou pas du tout. Le texte oblige les communes de plus de 3 500 habitants et 1 500 habitants en Ile-de-France à proposer un nombre de logements locatifs sociaux supérieur à 20% du total des résidences principales, un taux porté à 25% par la loi du 18 janvier 2013 (dite loi Duflot).

En cas de non-respect de ces dispositions, les communes font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales qui sert à financer des logements sociaux. Les communes déficitaires en logements sociaux sont également soumises à des obligations triennales de rattrapage de construction de logements. Si ces obligations ne sont pas remplies, le préfet peut prendre un arrêté de carence. Les sanctions prononcées par les préfets à l’encontre des communes carencées ont été alourdies successivement par les lois du 18 janvier 2013, du 24 mars 2014 (loi ALUR) et du 27 janvier 2017 « Égalité et Citoyenneté ».

Selon le dernier bilan SRU 2014-2016, publié en décembre 2017, avec près de 190 000 logements sociaux financés ou mis en service, la production est en hausse de 35% par rapport à la période précédente. Parallèlement, des programmes nationaux de construction sont lancés. Depuis le plan de cohésion sociale de 2004, l’État affiche des objectifs annuels de construction de logements sociaux de 100 à 130 000 selon les années. Ces objectifs n’ont jamais été totalement atteints : 60 000 logements construits en 2005 et 116 000 en moyenne sur la période 2010-2013, 130 000 en 2016. La loi du 5 mars 2009, instituant le droit au logement opposable ("loi Dalo"), est accompagnée d’un plan de relance pour un rattrapage massif en matière de production de logements.

Libérer du foncier pour favoriser la construction

Pour "construire plus", un abattement fiscal, inscrit dans la loi de finances 2018, est consenti aux particuliers qui cèdent d’ici fin 2020 un terrain où seront bâtis des logements.

La loi ELAN doit, en outre, faciliter les cessions de foncier public avec "décote" - à des prix inférieurs à leur valeur. Créées par la loi Duflot du 18 janvier 2013, ces opérations se sont avérées "complexes" à mener pour un résultat encore décevant, selon la Cour des comptes (janvier 2018). Sur la période 2013-2016, 69 cessions ont été réalisées via ce dispositif, permettant la réalisation de 6 700 logements.

ccélérer la vente de logements sociaux

Pour financer des logements en zones tendues, l’État incite également à la vente de logements sociaux à leurs occupants dans des zones où la pression est moins forte mais cette mesure reste modeste (environ 8 000 logements vendus par an). Selon le dernier rapport sur le mal Logement de la Fondation Abbé Pierre (2018), « se défaire massivement d’un patrimoine aussi précieux serait particulièrement dommageable », alors que près de deux millions de ménages sont en attente d’un logement social.

Cependant, la loi ELAN entend renforcer le dispositif avec un objectif de 40 000 ventes par an. Selon le Ministère du logement, la vente d’un bien permettrait de financer ou de réhabiliter plusieurs logements.

Alléger les règles pour relancer la construction

Toujours dans le but affiché de construire plus, la loi ELAN prévoit qu’il n’y aura pas de nouvelles normes dans le domaine de la construction jusqu’en 2022 exceptées pour les mesures déjà votées ou celles relatives à la sécurité. La norme simplifiée fixera des objectifs à atteindre et laissera les professionnels du secteur choisir les moyens pour y parvenir. Seulement 10% des logements des immeubles neufs d’habitation collectifs (ou au moins un logement) seront accessibles aux handicapés. Les autres devront être évolutifs, moyennant travaux, en cas de perte d’autonomie de l’habitant. Les organismes de logements sociaux pourront construire de nouveaux logements sans passer par un concours d’architectes.

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Attribution d’un logement social : mieux assurer l’égalité des chances ?

Selon le rapport de la Cour des comptes de 2016 sur le logement social, la politique du logement social est trop focalisée sur le sujet de la construction, et pas assez sur les questions de l’organisation des parcours résidentiels, de la mobilité des locataires et de la gestion du parc existant.

La loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 réaffirme un principe fondamental : toutes les catégories de ménages demandeurs d’un logement social doivent bénéficier d’une « égalité de chances » pour accéder à tous les secteurs géographiques dans lesquels ce parc est présent.

Depuis 1998, plusieurs textes législatifs et réglementaires ont traité des demandes d’attribution de logements locatifs en s’efforçant de favoriser à la fois la transparence dans les dispositifs et les droits des demandeurs de logement.

La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a créé le dispositif d’enregistrement départemental des demandes de logements. Ce dispositif, mis en œuvre en 2001, s’est avéré rapidement trop restreint et cloisonné et n’a pas permis d’assurer l’examen prioritaire des demandes non satisfaites dans un délai anormalement long . Il a fait l’objet d’une réforme conséquente (numéro unique national) avec la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, précisée et mise en œuvre par le décret du 29 avril 2010 (au JO du 2 mai 2010). La loi du 24 mars 2014 a mis en place un système partagé de gestion de la demande de logement social (versement des dossiers dans un fichier national d’enregistrement accessible à tous les bailleurs et réservataires, suivi par le demandeur sur internet de l’état d’avancement de son dossier).

Pour mieux piloter les attributions de logements sociaux afin de ne pas concentrer la pauvreté dans les mêmes quartiers, la loi du 27 janvier 2017 revient une fois encore sur le dispositif. Les règles de l’attribution des logements sociaux changent sur plusieurs points :

  • au moins 25% des logements sociaux disponibles dans les quartiers les plus attractifs (contre 19% en moyenne aujourd’hui) doivent être attribués aux 25% des ménages les plus modestes ;
  • les publics prioritaires d’un logement social (personnes handicapées, mal logées, etc.) sont redéfinis et élargis ;
  • les critères d’attribution des logements sociaux doivent être explicités et les modalités du choix des dossiers soumis à la commission d’attribution doivent être rendus publics ;
  • la "location voulue" est encouragée. Elle consistera pour un demandeur à pouvoir se positionner sur des logements sociaux publiés et à être classé en fonction de critères de priorité connus. A cette fin, tous les bailleurs sociaux devront publier, d’ici 2020, notamment sur internet, les logements sociaux vacants.

La loi ELAN prévoit que les demandes d’attribution d’un logement social feront l’objet d’une cotation (une note pour aider à départager les candidats selon des critères de priorité définis par les intercommunalités). Le système des réservations de logements pour le préfet, Action Logement ou les collectivités locales (481 600 logements attribués en 2015) serait également simplifié en donnant à chacun de ces réservataires un droit d’attribution sur les logements libérés chaque année (gestion en flux) et non plus sur un stock d’appartements.

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La mobilité au sein du parc social

Afin de pallier le manque de logements accessibles aux ménages modestes, le parc social s’est centré sur les populations les plus fragiles. Dans le parc social, le taux de pauvreté a progressé de 34 à 39% entre 2006 et 2013, selon les dernières enquêtes nationales sur le logement. Le taux de rotation a nettement diminué au sein du parc social. Il s’élève à 9,8%, avec toujours des écarts importants selon les régions. Les logements sociaux vacants sont peu nombreux (3% seulement, début 2017, avec néanmoins des variations importantes selon les régions).

La loi du 25 mars 2009 tente de favoriser la rotation dans le parc social par la diminution de 10,3% du plafond de ressources pour accéder à un logement social et par la remise en cause du principe de maintien dans les lieux. Les locataires qui dépassent de plus de 100% le plafond de ressources durant deux années successives doivent quitter le parc social dans un délai de trois ans (sauf si les occupants sont handicapés ou âgés de plus de 65 ans et sauf si le logement se situe en zone urbaine sensible). Mais les bailleurs soulignent que la mesure ne touche quasiment personne.

Des mesures plus énergiques sont envisagées par la Cour des comptes, dans un rapport de 2015, comme la fixation du loyer en fonction des revenus et non plus en fonction du type de prêt qui a permis la construction. France Stratégie propose aussi l’abaissement du seuil de déclenchements des surloyers ou une meilleure organisation des mutations internes au parc social (en incitant les locataires en situation de sous-occupation à accepter un logement plus petit grâce à des contreparties).

Dans la loi ELAN, les missions de la Commission d’attribution de logements (CAL) de chaque bailleur social évoluent afin d’instituer un examen périodique de ses locataires, tous les 6 ans. Un « logement adapté aux souhaits de l’occupant et ses capacités" pourrait être proposé en cas de sous-occupation, sur-occupation, besoin d’un logement adapté au handicap ou évolution du besoin qui avait conduit à l’attribution d’un logement adapté, dépassement des plafonds de ressources applicables au logement occupé, "sans que ce dépassement n’entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux".

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