Droit au logement opposable : création et application (2007-2014)| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Droit au logement opposable : création et application (2007-2014)

Dossier mis à jour le 21.05.2014

Article mis à jour le 21.05.2014

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Un droit au logement longtemps affirmé

Proclamé avec la loi Quilliot du 22 juin 1982 - qui fait du droit à l’habitat un droit fondamental - et consacré quelques années plus tard par la loi Besson de 1990 ("Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation"), le droit au logement est longtemps resté inapplicable et inappliqué, en l’absence de tout dispositif contraignant.

C’est à la suite de la mobilisation autour des campements de sans-abris, installés sous l’impulsion de l’association "les enfants de Don Quichotte" dans plusieurs grandes villes de France durant l’hiver 2006, que l’opposabilité du droit au logement a acquis un fondement juridique.

La loi du 5 mars 2007 instaurant le droit au logement opposable (dite “loi Dalo”) reconnaît un droit au logement décent et indépendant aux personnes (résidant en France de façon stable et régulière) qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un tel logement ou s’y maintenir.

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La création du droit au logement opposable (Dalo)

La loi Dalo modifie le cadre de mise en oeuvre du droit au logement en le faisant passer d’une obligation de moyens à une obligation de résultats. Elle désigne l’État comme le garant du droit au logement et institue deux voies de recours :

  • le recours amiable s’exerce devant une commission de médiation départementale qui, si elle juge la demande de logement urgente et prioritaire, demande au préfet de procurer un logement sur le contingent préfectoral.
  • le recours contentieux peut être engagé devant le juge administratif pour contester une décision défavorable de la commission de médiation ou pour défaut d’application d’une décision favorable.

La loi définit des catégories de personnes susceptibles d’engager ces voies de recours, les personnes défavorisées prioritaires dans l’attribution d’un logement ou l’accueil dans une structure adaptée, c’est-à-dire :

  • les personnes éligibles au logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un délai anormalement long. Ce délai est fixé par le préfet en fonction des circonstances locales.
  • les demandeurs d’un logement social non logés ou mal logés (personnes dépourvues de logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, logées dans des locaux insalubres ou dangereux, logées avec un enfant mineur ou une personne handicapée dans des locaux sur-occupés)
  • les demandeurs d’hébergement (hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale).

Depuis le 1er janvier 2008, date de mise en place des commissions de médiation, toutes ces personnes peuvent déposer un recours amiable au titre du Dalo. Le recours contentieux a été ouvert à partir du 1er décembre 2008. A compter du 1er janvier 2012, il devient accessible aux demandeurs d’un logement social en attente d’une offre depuis un temps anormalement long.

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Quel bilan pour la loi Dalo ?

La Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos) dès 2008, le Conseil d’Etat en 2009 et le Sénat en 2012 ont livré des diagnostics sur les freins et dysfonctionnements qui entravent la mise en œuvre du Dalo.

Dans son 6e rapport, publié le 28 novembre 2012, le Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable sollicite du chef de l’État un « rappel à la loi », car le droit au logement opposable (Dalo) est « très inégalement appliqué »,

Depuis le 1er janvier 2008, le nombre de recours déposés s’élève à 463 091 (données arrêtées au 13 février 2014). Le nombre de recours déposés devant les commissions de médiation augmente chaque année pour atteindre une moyenne de 7 591 recours par mois en 2013. 88% des recours visent à obtenir un logement et 12% un accueil dans un établissement d’hébergement ou un logement de transition. 7% des requérants sont relogés avant la décision de la commission de médiation, 37% font l’objet d’une décision favorable, mais le taux de décisions de rejet est en augmentation (55%).

En 2013, les cinq départements qui regroupent le plus grand nombre de recours déposés pour 100 000 habitants sont tous situés en Ile-de-France. Il s’agit de la Seine-Saint-Denis (709 recours pour 100 000 habitants), Paris (527), Val de Marne (473), Val d’Oise, Hauts-de-Seine (383).

Le taux de relogement des ménages ayant obtenu une décision favorable est en forte baisse en 2013. Il n’est que de 26,8% contre 55,7% en 2012. Ce taux est cependant très variable selon la région : il atteint 71,4% dans les Pays de la Loire contre 17,3% en Ile-de-France.

Au total, entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2013, le nombre de ménages déclarés « prioritaire et urgent » et restant à reloger s’élève à 54 394.

Depuis la mise en œuvre du Dalo, Paris et l’Ile-de-France concentrent les difficultés. A Paris, le volume de décisions favorables prononcées en à peine un semestre équivaut à plus de 100% des attributions annuelles tous contingents confondus, soit trois fois le volume du contingent préfectoral et plus de six fois les accords collectifs départementaux. Par ailleurs, des maires de la banlieue parisienne se sont inquiétés de possibles effets pervers du Dalo sur la mixité sociale de leurs communes. En effet, les communes qui ne respectent pas la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) échappent à la pression du préfet pour accueillir des bénéficiaires du Dalo, alors que les communes comme Argenteuil, Drancy ou Sarcelles sont contraintes par l’État d’accueillir des familles parmi les plus pauvres. Le comité de suivi du Dalo a reconnu que les préfets étaient en difficulté sur certains territoires pour respecter la mixité sociale. Cependant, pour le comité, ce qui est en cause ce n’est pas le Dalo mais l’inégale répartition des logements sociaux sur le territoire francilien.

L’efficacité du Dalo dépend en grande partie de la maîtrise de l’État sur son contingent de logements. Le droit du préfet porte sur 30 % du total des logements de chaque programme HLM (dont 5 % au profit de ses agents civils et militaires). La loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 a en outre prévu que 25% des logements sociaux réservés par des organismes collecteurs du 1% bénéficient aux ménages reconnus prioritaires par les commissions de médiation.

Or, la gestion du contingent préfectoral est imparfaite. Dans son rapport 2009, le Conseil d’État révèle que "beaucoup de préfectures ne connaissent pas ou plus très exactement l’historique et le volume de logements sur lequel peut s’exercer leur droit de réservation et de présentation".

Autre obstacle à la mobilisation de logements, la faible mobilité et vacance dans le parc social, surtout en zone tendue, ce qui implique un faible taux d’attributions de logements (variable selon les départements et les régions). Pour tenter d’y remédier, le supplément de loyer de solidarité a été institué en 1986 et plusieurs fois modifié. Parallèlement, la loi du 25 mars 2009 a tenté de limiter l’accès au parc social en abaissant de 10,3% le niveau des plafonds de ressources permettant de déposer une demande de logement HLM. 

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Vers une meilleure application du droit au logement opposable ?

Avant que ne soit annoncé, en janvier 2014, le plan d’action pour le relogement des ménages prioritaires Dalo, un certain nombre de mesures pour rendre effectif le droit au logement ont été prises en 2012 et 2013. Elles s’inscrivent dans le cadre d’une politique globale du logement social. Le plan d’action concerne plus particulièrement le relogement des ménages prioritaires Dalo.

Parmi les mesures prises en faveur du relogement des ménages Dalo en 2012 et 2013 figurent :

  • la circulaire du 26 octobre 2012 prescrivant de procéder au relogement des ménages déclarés prioritaires Dalo et menacés d’expulsion avant toute mesure d’expulsion forcée ;
  • le pacte d’engagement conclu en juillet 2013 entre l’Etat et le mouvement HLM en juillet 2013, qui prévoit d’augmenter la production de 100 000 à 150 000 logements sociaux par an d’ici à 2017 ainsi que le lancement d’un appel à projets conjoint État-Union sociale pour l’habitat (USH) afin de créer 10 000 logements sociaux accompagnés ;
  • la mise en œuvre une nouvelle offre de logements très sociaux, dits « super PLAI », destinés notamment aux ménages reconnus prioritaires au titre du Dalo et visant la construction ou l’acquisition et l’amélioration de 2 000 logements très sociaux en 2014, puis 3 000 logements à partir de 2015.

Le plan d’action du 31 janvier 2014 pour le relogement des ménages prioritaires Dalo, acté comme l’une des priorités du volet 2014 du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale présenté le 21 mars 2013, prévoit notamment :

  • un renforcement de l’action des services déconcentrés de l’Etat au moyen d’instructions données aux préfets rappelant le caractère obligatoire du relogement des bénéficiaires du Dalo ;
  • la mobilisation du parc privé par la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative pérenne sur les territoires les plus tendus et la création d’une offre d’intermédiation locative sur les communes qui n’ont pas encore rempli leur obligations SRU ;
  • l’amélioration du traitement des dossiers des ménages Dalo menacés d’expulsion.

La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) comporte des mesures destinées à améliorer les dispositifs relatifs au Dalo.

La loi encadre la possibilité de proposer des logements sociaux en "bail glissant" à des ménages bénéficiant du Dalo, c’est-à-dire leur faciliter l’accès au statut de sous-locataire puis de locataire, en cas d’incapacité à assumer les obligations résultant d’un bail à leur nom.

Afin de faciliter les parcours de l’hébergement au logement, la loi autorise les commissions de médiation à requalifier un recours destiné à obtenir un hébergement en un recours pour l’attribution d’un logement en urgence, moyennant le respect d’un certain nombre de conditions.

Pour améliorer la prévention des expulsions locatives, la loi modifie certaines dispositions du code des procédures civiles d’exécution, du code pénal, du code de la sécurité sociale ainsi que de la loi du 6 juillet 1989 de sorte de traiter les impayés le plus en amont possible. Lorsqu’une personne est menacée d’expulsion locative, le président de la commission de médiation a la possibilité de saisir le juge pour qu’il suspende l’expulsion et accorde des délais. Par ailleurs, la trêve hivernale des expulsions locatives est prolongée de 15 jours.

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