Droit au logement opposable : création et application (2007-2010) | vie-publique.fr | Droit au logement opposable : création et application (2007-2010)

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Un droit au logement longtemps affirmé

Proclamé avec la loi Quilliot (1982) - qui fait du droit à l’habitat un droit fondamental - et consacré quelques années plus tard par la loi Besson de 1990 (Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation), le droit au logement est longtemps resté inapplicable et inappliqué, en l’absence de tout dispositif contraignant.

C’est à la suite de la mobilisation autour des campements de sans abris installés sous l’impulsion de l’association « les enfants de Don Quichotte » dans plusieurs grandes villes de France durant l’hiver 2006, que l’opposabilité du droit au logement a acquis un fondement juridique. La loi du 5 mars 2007 instaurant le droit au logement opposable (dite “loi Dalo”) reconnaît un droit au logement décent et indépendant aux personnes (résidant en France de façon stable et régulière) qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un tel logement ou s’y maintenir.

La création du droit au logement opposable (Dalo)

La loi Dalo modifie le cadre de mise en oeuvre du droit au logement en le faisant passer d’une obligation de moyens à une obligation de résultats. Elle désigne l’Etat comme le garant du droit au logement et institue deux voies de recours :

• le recours amiable s’exerce devant une commission de médiation départementale qui, si elle juge la demande de logement urgente et prioritaire, demande au préfet de procurer un logement sur le contingent préfectoral.
• le recours contentieux peut être engagé devant le juge administratif pour contester une décision défavorable de la commission de médiation ou pour défaut d’application d’une décision favorable.

La loi définit des catégories de personnes susceptibles d’engager ces voies de recours, les personnes défavorisées prioritaires dans l’attribution d’un logement ou l’accueil dans une structure adaptée, c’est-à-dire :

• les personnes éligibles au logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un délai anormalement long. Ce délai est fixé par le préfet en fonction des circonstances locales.
• les demandeurs d’un logement social non logés ou mal logés (personnes dépourvues de logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, logées dans des locaux insalubres ou dangereux, logées avec un enfant mineur ou une personne handicapée dans des locaux sur-occupés)
• les demandeurs d’hébergement (hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale).

Depuis le 1er janvier 2008, date de mise en place des commissions de médiation, toutes ces personnes peuvent déposer un recours amiable au titre du Dalo. Le recours contentieux a été ouvert à partir du 1er décembre 2008. A compter du 1er janvier 2012, il doit devenir accessible aux demandeurs d’un logement social en attente d’une offre depuis un temps anormalement long.

Bilan chiffré de la loi Dalo au 31 janvier 2010

Afin d’évaluer la mise en oeuvre du droit au logement opposable, la loi du 5 mars 2007 a prévu, d’une part, la création d’un comité de suivi qui a déjà présenté quatre rapports et, d’autre part, l’obligation pour le Conseil économique, social et environnemental (CESE) de remettre un rapport au président de la République et au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. avant le 1er octobre 2010.

Selon ces documents, la loi a permis de reloger ou d’accélérer le relogement de personnes qui étaient en situation d’échec. Elle fait incontestablement bouger les pratiques des différents responsables nationaux et locaux dans la plupart des territoires. En revanche, le Dalo ne permet pas encore de répondre à tous les besoins exprimés dans les zones où la tension entre la demande et l’offre de logements est la plus forte, notamment en Ile-de-France. Faute de pouvoir appliquer la loi, des préfets sont condamnés par les tribunaux administratifs.

A la date du 1er janvier 2010, plus de 145 000 recours (logement ou hébergement) ont été déposés depuis l’ouverture de la procédure le 1er janvier 2008. A noter que les conditions de mise en oeuvre du Dalo diffèrent selon qu’il s’agit de recours pour une demande de logement ou d’un recours pour une place en hébergement.

Concernant les recours logement déposés, à peine plus de 66% d’entre eux ont donné lieu à décision. Dans de nombreux cas, une solution a pu être trouvée avant le passage en commission de médiation, grâce à l’intervention des services instructeurs auprès des bailleurs pour accélérer et simplifier les relogements. Les décisions favorables et défavorables prononcées par les commissions s’équilibrent (respectivement 45,9% et 45,2%). Au final, les décisions favorables ont permis à près de 20 000 ménages d’être logés ou relogés.

Les recours déposés en vue d’obtenir un hébergement représentent 9% de l’ensemble des dossiers Dalo (soit plus de 12 000 recours). Le taux d’examen des recours hébergement est beaucoup plus élevé que celui des recours logement (79,8% contre à peine plus de 66%), le rapport entre acceptation et rejet s’établit respectivement à 41,6% et 50,3%. Au total, 2 085 requérants ont été hébergés suite à leur démarche, dont 587 accueils trouvés avant le passage en commission de médiation.

Des disparités territoriales

Hors Ile-de-France, la loi Dalo s’applique convenablement dans la plupart des départements : une quinzaine seulement rencontrent des difficultés persistantes (retard pour la mise en oeuvre d’une partie des décisions de logement ou de relogement).

La situation de l’Ile-de-France est particulière : cette région enregistre à elle seule 64% des recours logements et 74% des recours hébergement, alors qu’elle représente moins de 20% de la population. Les départements d’Ile-de-France connaissent tous des difficultés pour appliquer le Dalo, mais à des degrés divers :

• Seine-et-Marne, Val-de-Marne et Seine-Saint-Denis ont des taux de décisions non mises en oeuvre d’environ 55%. Au 31 janvier 2010, 1 971 ménages attendaient d’être relogés dans ces départements 6 mois ou plus après la décision favorable de la commission de médiation.
• Avec un peu moins de retard dans l’application des décisions, viennent ensuite les Hauts-de-Seine (35 % de décisions non mises en oeuvre) et les Yvelines (22 %). Au début 2010, le nombre de ménages qui auraient dû être relogés s’élevait à 380.
• Val-d’Oise et Essonne n’enregistrent que respectivement 9% et 3% de retard dans la mise en oeuvre des décisions. A la fin du mois de janvier 2010, 118 ménages reconnus prioritaires n’avaient pas été relogés.

Paris concentre les difficultés : au 31 janvier 2010, la ville totalisait 28 869 recours logement ou hébergement, soit 30% des recours franciliens et 20% des recours nationaux. Le taux de décisions non mises en oeuvre dans le délai légal est de 88%. Paris est le seul département important où aucun relogement n’intervient avant l’examen du dossier par la commission de médiation. 7 565 ménages dont l’accès au logement a été jugé prioritaire et urgent attendent une offre depuis plus de six mois, ce qui pose un problème de respect de la loi et de crédibilité du Dalo. Mais, à Paris, le volume de décisions favorables prononcées en à peine un semestre équivaut à plus de 100% des attributions annuelles tous contingents confondus, soit trois fois le volume du contingent préfectoral et plus de six fois les accords collectifs départementaux.

Enfin, des maires de la banlieueBanlieueTerritoire autour d’une ville (à l’origine situé à une lieue autour de la ville). parisienne se sont inquiétés de possibles effets pervers du Dalo sur la mixité sociale de leurs communes. En effet, les communes qui ne respectent pas la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) échappent à la pression du préfet pour accueillir des bénéficiaires du Dalo, alors que les communes comme Argenteuil, Drancy ou Sarcelles sont contraintes par l’État d’accueillir des familles parmi les plus pauvres. Le comité de suivi du Dalo a reconnu que les préfets étaient en difficulté sur certains territoires pour respecter la mixité sociale. Cependant, pour le comité, ce qui est en cause ce n’est pas le Dalo mais l’inégale répartition des logements sociaux sur le territoire francilien.

Les contraintes pesant sur la mise en oeuvre du Dalo

Un stock de logements insuffisamment mobilisé

L’efficacité du Dalo dépend en grande partie de la maîtrise de l’État sur son contingent de logements. Le droit du préfet porte sur 30 % du total des logements de chaque programme HLM (dont 5 % au profit de ses agents civils et militaires). La loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 a en outre prévu que 25% des logements sociaux réservés par des organismes collecteurs du 1% bénéficient aux ménages reconnus prioritaires par les commissions de médiation.

Or, la gestion du contingent préfectoral est imparfaite. Dans son rapport 2009, le Conseil d’État révèle que « beaucoup de préfectures ne connaissent pas ou plus très exactement l’historique et le volume de logements sur lequel peut s’exercer leur droit de réservation et de présentation ». Mais les déficiences proviennent également des organismes bailleurs. Dans son rapport 2008, la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos) indique ainsi qu’un cinquième des organismes contrôlés sont dans l’incapacité de donner la proportion de logements relevant de contingents de réservation et la part de chacun des réservataires (État, collectivités territoriales, chambres de commerce, organismes collecteurs du 1%). Pourtant, les bailleurs sont tenus, en théorie, d’informer le réservataire concerné lorsqu’un logement se libère.

Autre obstacle à la mobilisation de logements, la faible mobilité et vacance dans le parc social, surtout en zone tendue, ce qui implique un faible taux d’attributions de logements (variable selon les départements et les régions). Pour tenter d’y remédier, le supplément de loyer de solidarité a été institué en 1986 et plusieurs fois modifié. Le surloyer est désormais obligatoire et applicable (sous conditions) dès que les revenus du locataire excèdent d’au moins 20% les plafonds de ressources exigés pour l’attribution d’un logement HLM. Il s’agit d’inciter les locataires les plus aisés à quitter le parc social. Parallèlement, la loi du 25 mars 2009 tend à limiter l’accès au parc social en abaissant de 10,3% le niveau des plafonds de ressources permettant de déposer une demande de logement HLM. Enfin, afin de connaître plus précisément le nombre de demandeurs de logement et de faciliter leurs démarches, elle réforme l’enregistrement de la demande de logement social (mise en place d’un formulaire unique pour la demande de numéro d’enregistrement unique et pour la demande de logement).

Des moyens en rapport avec les besoins ?

La production de logements sociaux reste insuffisante selon le Conseil économique, social et environnemental. Dans son rapport remis au président de la République et au Parlement en 2010, le CESE rappelle que la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 engageait le pays sur la voie d’un plan ambitieux sur cinq ans de rattrapage de la construction de logement social. Ce programme se donnait pour objectif de construire 500 000 logements locatifs sociaux, de remettre sur le marché 100 000 logements vacants du parc privé, et de renforcer le dispositif d’accueil et d’hébergement d’urgence pour atteindre 100 000 places. Depuis, la loi Dalo a renforcé ces ambitions, en portant la barre à 591 000 logements.

En février 2010, le secrétaire d’État au logement a déclaré qu’il considérait l’objectif premier du plan de cohésion sociale comme atteint, avec 485 000 logements sociaux financés entre 2005 et 2009 et un objectif affiché de 140 000 logements financés pour 2010. Entre 2005 et 2009, le nombre des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) financés a été multiplié par 5 (de 4291 à 21 634), et le nombre des prêts locatifs à usage social (PLUS) par un peu plus de 1,4 (de 40 903 à 57 854).

Selon le CESE, ces chiffres permettaient au gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. d’annoncer également que le chiffre de 20 000 PLAI inscrit dans la loi Dalo était dépassé. Il l’est en effet, au regard des objectifs annuels pour 2009 de la loi (20 000 PLAI par an pendant 3 ans) ; mais sur les trois années concernées, il manque cependant environ 7 600 logements financés.

Le service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de l’hébergement : une nécessité contrariée par l’évolution budgétaire

Dans la perspective de l’entrée en vigueur du Dalo, le Premier ministre a déclaré la prise en charge des personnes en situation de pauvreté et d’exclusion « chantier national prioritaire » pour la période 2008-2012. Au-delà de l’objectif de 500 établissements rénovés avant la fin de l’année 2011 et de 15 000 places de pensions de familleFamilleGroupe de personnes liées par des liens de filiation et d’alliance. (« maisons-relais ») créées d’ici à 2012, il s’agit de refonder le dispositif d’hébergement et d’accès au logement par la mise en place d’un « service public de l’hébergement et de l’accès au logement », le service intégré de l’accueil et de l’orientation (SIAO).

Outre les difficultés dans la mise en oeuvre de cette réforme, le budget de l’État consacré à ce secteur reste insuffisant au regard des besoins constatés. Il s’agit du programme 177, « Prévention de l’exclusion et de l’insertion des personnes vulnérables », de la mission ville et logement. Ce programme, dont les crédits ont légèrement baissé en 2010 par rapport à 2009, voit son financement augmenter pour 2011. Cependant, pour les rapporteurs du projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2011 (MM. Pierre André et Thierry Repentin), cette évolution ne répond que partiellement à la sous-budgétisation chronique du programme 177. Or, cette situation de sous-budgétisation est d’autant plus regrettable qu’elle nuit à l’efficacité des services de l’État en charge de la lutte contre l’exclusion ainsi qu’au travail des associations, qui souffrent du manque de visibilité en matière de financement.