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Le financement du logement social : les aides aux producteurs| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

Le financement du logement social : les aides aux producteurs

Dossier mis à jour le 21.05.2014

Article mis à jour le 21.05.2014

Le financement du logement social évolue en fonction des priorités de l’État en matière de logement.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’urgence est à la reconstruction et l’État met en place un système de financement qui repose sur des aides à la pierre, subventions et prêts, versées aux producteurs de logements.

En 1977, le Premier ministre, Raymond Barre, réforme largement le mode de financement du logement social : l’État n’intervient plus prioritairement dans la structuration de l’offre immobilière mais il corrige les effets du marché sur les plus vulnérables en distribuant des aides personnelles.

La conséquence première de cette réforme est la réduction du nombre de logements construits et, dans un contexte de crise économique, les aides personnelles ne parviennent pas à masquer les effets de la crise du logement.

Dans les années 90, des aides fiscales sont créées afin d’inciter les investisseurs privés à construire des logements locatifs.

Lors de la campagne électorale pour l’élection présidentielle de 2012, François Hollande fait du logement l’une de ses priorités, avec l’objectif de la construction de 500 000 logements par an, dont 120 000 logements sociaux.

Ces priorités se traduisent dans la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. ont été complétées par le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 relatif aux conditions d’aliénation des terrains du domine privé de l’État.

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Les aides de l’État

Les aides de l’État aux producteurs comprennent des subventions budgétaires, des aides fiscales et des aides de circuit.

Les subventions budgétaires constituent la part la plus faible des aides de l’État à la construction de logements sociaux et traduisent un désengagement progressif de l’État dans les années 2000 avec en corollaire la montée en puissance des subventions des collectivités locales.

Les subventions budgétaires peuvent être constituées de trois éléments :

  • la subvention de base calculée en fonction de la superficie et de la structure (taille moyenne des logements) de l’opération ;
  • la subvention pour surcharge foncière qui vise à permettre une implantation dans les zones où les coûts d’achat ou d’aménagement des terrains d’emprise sont élevés. Le principe est de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération qui dépasse une valeur de référence ;
  • la prime d’insertion en Ile-de-France destinée à faciliter la réalisation des logements les plus sociaux dans cette zone où le coût du foncier est très élevé.

Le logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux qui constituent la part la plus importante des aides de l’État. Le logement social bénéficie notamment de la décote liée à la cession du foncier public.

La loi du 18 janvier 2013 modifie le système de décote prévu à l’article L.3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques sur le prix de cession du foncier public, afin d’accélérer les cessions du foncier public et d’augmenter l’offre de logements sociaux. La loi prévoit que le prix de cession des terrains nus ou bâtis du domaine privé de l’État ou de certains établissements publics peut être inférieur à leur valeur vénale dès lors qu’ils ont vocation à accueillir des opérations de construction de logements, notamment sociaux. La liste des terrains à céder est établie par le préfet de région. Ces cessions sont faites en lien avec les priorités locales de développement de l’habitat, notamment social, et les taux de décote sont modulés en fonction de trois catégories de logements sociaux à construire (PLA-I, PLUS et PLS). L’avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux et des logements en accession à prix maîtrisé. En cas de non réalisation du programme de logements prévus dans un délai de cinq ans, la vente est résolue ou des sanctions financières sont appliquées. La loi institue une Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF) chargée du suivi de l’application du dispositif de mobilisation du foncier en faveur du logement.

Depuis 1996 et afin de réduire les coûts de production, les opérations de construction de logements sociaux bénéficient d’un taux de TVA réduit à 5,5%. Depuis 1998, cette disposition est étendue aux travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement de logements locatifs sociaux et aux opérations d’acquisition amélioration. Après avoir été porté à 7%, le taux de la TVA sur la construction et la rénovation des logements sociaux est repassé à 5,5 % (article 29 de la loi de finances pour 2014), tandis que la TVA sur la construction des logements institutionnels intermédiaires bénéficie du taux réduit de TVA à 10 % (article 73). De nature à alléger la facture pour les organismes HLM, la baisse s’applique pour les logements livrés à partir de 2014, c’est-à-dire ayant reçu des agréments à partir de 2011 et 2012.

Les opérations de construction des logements sociaux sont en outre exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant 15 ans. La loi Dalo prévoit que cette durée est portée à 25 ans pour les logements sociaux financés entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2014.

Enfin, les organismes HLM et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) sont exonérés d’impôt sur les sociétés, ce qui représente une dépense fiscale de 700 millions d’euros en 2011.

Parallèlement, l’État accorde des financements pour la construction de logements sociaux par le biais de prêts à long terme à des taux subventionnés.

Il existe des prêts réservés aux bailleurs sociaux et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), prêteur historique du logement social, détient le monopole de leur distribution. Ces prêts sont financés sur les fonds collectés par le Livret A et les épargnes réglementées. A la suite de la décision annoncée en Conseil des ministres le 22 août 2012, les décrets n° 2012-1056 et 1057 relèvent, à compter du 1er octobre 2012 de 25 %, à 19 125 euros, le plafond du Livret A et doublent, à 12 000 euros, le plafond du Livret de développement durable (LDD). Le plafond du livret A a été de nouveau relevé en janvier 2013 pour atteindre 22 950 euros, La baisse du taux de livret A a permis aux bailleurs sociaux des économies importantes sur les intérêts versés à la Caisse des dépôts.

La Caisse des dépôts accorde des prêts en fonction du type de logement social souhaité.

Il s’agit du prêt locatif à usage social (PLUS) pour des logements accessibles aux deux tiers de la population, du prêt locatif aidé d’intégration (PLA-I) pour des logements destinés à des ménages qui cumulent de faibles ressources et des difficultés d’adaptation sociale, et de la prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), destinée à financer la réhabilitation du parc de logements locatifs.

Pour des opérations moins sociales, il existe deux types de prêts, le prêt locatif social (PLS) et le prêt locatif intermédiaire (PLI) qui peuvent être mis à disposition de tout investisseur, public ou privé, et qui sont distribués par des établissements bancaires choisis après adjudication annuelle.

Depuis la loi nº 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, l’État peut déléguer ses compétences en matière de gestion du financement du logement à des collectivités territoriales volontaires (en 2012, cette délégation concerne 104 collectivités, dont 25 départements).

Le fondement de la délégation réside dans une convention par laquelle l’État délègue aux collectivités qui le souhaitent "la compétence pour décider de l’attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux et de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé". Dans un rapport de mai 2011 sur la délégation des aides à la pierre, la Cour des comptes considère que la délégation a eu un impact positif sur la construction de nouveaux logements et que les collectivités délégataires ont su mettre en place de meilleurs outils de suivi des constructions et de consommation des crédits que l’État.

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Les autres financements

Les opérations de logement social reçoivent également des subventions de la part des collectivités territoriales, contraintes via la révision de la loi SRU à accroître leur participation dans moyens supplémentaires fournis par l’État.

En outre, le parc locatif social bénéficie pour son développement et son amélioration d’autres sources de financement comme le "1% logement".

Instituée en 1953, la participation des employeurs à l’effort de construction prévoit que les entreprises doivent consacrer 1% de leur masse salariale au financement de la résidence principale de leurs salariés.

Cette contribution a baissé depuis pour atteindre 0,45% de la masse salariale. Le 1% logement a été renommé Action logement en juillet 2009.

L’investissement pour la réservation de logements locatifs et le financement de prêts aux salariés étaient, jusqu’en 1996, les deux domaines d’intervention du 1% logement. Depuis, le 1 % logement a été conduit à modifier le périmètre de ses interventions.

Désormais, l’affectation des fonds d’Action logement est orientée vers les investissements locatifs (notamment les actions de renouvellement urbain et l’offre de logements locatifs sociaux et conventionnés), les aides en faveur des ménages et les versements à la Foncière Logement. La Foncière Logement est une association à but non lucratif, créée en 2002 par les partenaires sociaux, qui a pour vocation de produire des logements locatifs à destination des salariés pour diversifier l’habitat dans les secteurs en réhabilitation ainsi que dans les quartiers où l’offre est la plus tendue.

Le décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes financières annuelles minimales et maximales consacrées à chacun des emplois du 1% logement pour la période 2009-2011 réduit les aides aux personnes physiques et renforce les contributions d’Action logement en faveur du logement social. L’intervention du 1 % logement en faveur du logement social sous forme de subvention a ainsi été augmentée d’un tiers.

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