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Le financement du logement social : les aides aux producteurs

Dossier mis à jour le 18.11.2011

Article mis à jour le 17.11.2011

Le financement du logement social évolue en fonction des priorités de l’Etat en matière de logement. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’urgence est à la reconstruction et l’Etat met en place un système de financement qui repose sur des aides à la pierre, subventions et prêts, versées aux producteurs de logements. En 1977, le Premier ministre, Raymond Barre, réforme largement le mode de financement du logement social : l’Etat n’intervient plus prioritairement dans la structuration de l’offre immobilière mais il corrige les effets du marché sur les plus vulnérables en distribuant des aides personnelles. La conséquence première de cette réforme est la réduction du nombre de logements construits et, dans un contexte de crise économique, les aides personnelles ne parviennent pas à masquer les effets de la crise du logement. Dans les années 90, des aides fiscales sont créées afin d’inciter les investisseurs privés à construire des logements locatifs.

Les aides de l’Etat

Les aides de l’Etat aux producteurs comprennent des subventions budgétaires, des aides fiscales et des aides de circuit.

Les subventions budgétaires constituent la part la plus faible des aides de l’Etat à la construction de logements sociaux. Ces subventions peuvent être constituées de trois éléments :

  • la subvention de base calculée en fonction de la superficie et de la structure (taille moyenne des logements) de l’opération,
  • la subvention pour surcharge foncière qui vise à permettre une implantation dans les zones où les coûts d’achat ou d’aménagement des terrains d’emprise sont élevés. Le principe est de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération qui dépasse une valeur de référence.
  • la prime d’insertion en Ile-de-France destinée à faciliter la réalisation des logements les plus sociaux dans cette zone où le coût du foncier est très élevé.

Le logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux qui constituent la part la plus importante des aides de l’Etat.

Depuis 1996, les opérations de construction de logements sociaux bénéficient d’un taux de TVA réduit à 5,5%. Depuis 1998, cette disposition est étendue aux travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement de logements locatifs sociaux et aux opérations d’acquisition amélioration. En 2011, le manque à gagner pour l’Etat de ce taux réduit s’élève à 900 millions d’euros.

Les opérations sont en outre exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant 15 ans. La loi Dalo prévoit que cette durée est portée à 25 ans pour les logements sociaux financés entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2014.

Enfin, les organismes HLM et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) sont exonérés d’impôt sur les sociétés, ce qui représente une dépense fiscale de 700 millions d’euros en 2011.

Parallèlement, l’Etat accorde des financements pour la construction de logements sociaux par le biais de prêts à long terme à des taux subventionnés. Il existe des prêts réservés aux bailleurs sociaux et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) détient le monopole de leur distribution. Ces prêts sont financés sur les fonds collectés par le Livret A et les épargnes réglementées. La Caisse des dépôts accorde des prêts en fonction du type de logement social souhaité. Il s’agit du prêt locatif à usage social (PLUS) pour des logements accessibles aux deux tiers de la population, du prêt locatif aidé d’intégration (PLA-I) pour des logements destinés à des ménages qui cumulent de faibles ressources et des difficultés d’adaptation sociale, et de la prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), destinée à financer la réhabilitation du parc de logements locatifs. Pour des opérations moins sociales, il existe deux types de prêts, le prêt locatif social (PLS) et le prêt locatif intermédiaire (PLI) qui peuvent être mis à disposition de tout investisseur, public ou privé, et qui sont distribués par des établissements bancaires choisis après adjudication annuelle.

Depuis la loi nº 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, l’Etat peut déléguer ses compétences en matière de gestion du financement du logement à des collectivités territoriales volontaires. Le fondement de la délégation réside dans une convention par laquelle l’Etat délègue aux collectivités qui le souhaitent la compétence pour décider de l’attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux et de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé. Dans le cas précis, l’Etat délègue la gestion de la subvention de base et de la subvention pour surcharge foncière. Cette délégation peut être accordée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale) ou à un département qui attribuent ainsi, au nom de l’Etat, les aides à la construction de logements sociaux. Le montant des subventions est fixé par l’Etat mais la collectivité délégataire peut majorer, sur ses financements propres, les subventions déterminées selon le barème arrêté par l’Etat, dans la limite de 5 %, exceptionnellement portée à 25 % pour surcharge foncière.

La Cour des comptes a publié un rapport sur la délégation des aides à la pierre en mai 2011. La Cour considère que la délégation a eu un impact positif sur la construction de nouveaux logements et que les collectivités délégataires ont su mettre en place de meilleurs outils de suivi des constructions et de consommation des crédits que l’Etat.

Les autres financements

Les opérations de logement social reçoivent également des subventions de la part des collectivités territoriales. En outre, le parc locatif social bénéficie pour son développement et son amélioration d’autres sources de financement comme le 1% logement.

C’est en 1953 qu’est instituée la participation des employeurs à l’effort de construction : un décret prévoit que les entreprises doivent consacrer 1% de leur masse salariale au financement de la résidence principale de leurs salariés. Cette contribution a baissé depuis pour atteindre 0,45% de la masse salariale. Le 1% logement a été renommé Action logement en juillet 2009. L’investissement pour la réservation de logements locatifs et le financement de prêts aux salariés étaient jusqu’en 1996 les deux domaines d’intervention du 1% logement. Depuis, le 1 % logement a été conduit à modifier le périmètre de ses interventions. Il est désormais impliqué dans la mise en œuvre du plan de cohésion sociale et du programme de rénovation urbaine, il contribue au financement de la politique d’amélioration du parc locatif privé, par un versement à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), enfin, le décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes financières annuelles minimales et maximales consacrées à chacun des emplois du 1% logement pour la période 2009-2011 réduit les aides aux personnes physiques et renforce les contributions d’Action logement en faveur du logement social. L’intervention du 1 % logement en faveur du logement social sous forme de subvention a ainsi été augmentée d’un tiers.

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