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Inégalités et retards de développement

Dossier mis à jour le 19.03.2018

Article mis à jour le 19.03.2018

Les mouvements contre la vie chère qui ont traversé les outre-mer en 2006, 2008, 2009 (Guadeloupe, La Réunion, Nouvelle-Calédonie, Mayotte, Guyane) et, très récemment, en 2017 en Guyane soulignent la persistance, voire l’aggravation des fragilités économiques et sociales des territoires ultramarins.

Considérées comme des îlots de prospérité dans leurs environnements régionaux respectifs, les territoires de l’outre–mer accusent cependant un retard de développement par rapport à la France métropolitaine. Les inégalités y sont plus marquées que sur le reste du territoire national.

Longtemps enserrées dans une relation quasi-exclusive avec la métropole ou l’Union européenne, les économies ultramarines demeurent encore peu perméables à leur environnement régional.

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Des inégalités persistantes avec la métropole et des retards de développement

Des écarts forts et persistants demeurent entre les outre-mer et la France métropolitaine dans le domaine socio-économique. Plusieurs rapports parlementaires publiés dans les années 2010 et plus récemment le rapport de Victorin Lurel sur l’égalité réelle outre-mer (mars 2016), fournissent des indicateurs :

  • niveau de vie. Le PIB par habitant est inférieur à celui de la métropole dans une proportion allant de 31 à 37% pour la Martinique et la Guadeloupe jusqu’à 79% pour Mayotte, 43% pour la Polynésie française et 68% pour Wallis et Futuna (rapport sénatorial de 2014 : les niveaux de vie dans les outre-mer, un rattrapage en panne) ;
  • prix. Les écarts de prix avec la métropole sont considérables. Selon les données INSEE de 2010, ces écarts variaient de 22% à 38,5% pour les seuls produits alimentaires. Globalement les produits manufacturés sont nettement plus coûteux en outre-mer tandis que les écarts de prix sont plus modérés en matière de services (sauf en ce qui concerne les télécommunications, les activités récréatives ou la santé) ;
  • mortalité infantile. Un rapport de la Cour des comptes sur la santé dans les outre-mer publié en juin 2014 met en évidence une progression de la mortalité infantile entre 2000 et 2012 dans plusieurs territoires. Alors que le taux en France métropolitaine est de 3,5 pour mille, il est deux fois plus élevé outre-mer variant en 2012 de 4,1 en Nouvelle-Calédonie à 9,9 en Guadeloupe et 16,1 à Mayotte ;
  • chômage. Le taux de chômage dépasse les 19% et atteint même 27% à la Réunion, le département le plus touché (chiffres de 2016, de l’Insee) contre 10% en métropole ; le chômage frappe plus particulièrement les jeunes de moins de 25 ans sans diplôme ;
  • échec scolaire. Le taux de décrochage scolaire y est deux fois plus élevé qu’en métropole. Selon une étude réalisée par le Ministère de l’éducation nationale, lors des journées de défense citoyenne organisées en 2016, la part de jeunes de 18 ans en difficulté de lecture atteint entre 30 et 75% dans les DOM (27,6% à La Réunion, 30,4% en Martinique, 33% en Guadeloupe, 48,4% en Guyane et 74,9% à Mayotte) contre 10% sur l’ensemble de la France ;
  • Revenu de solidarité active. Le nombre de bénéficiaires du RSA représente, au 31 janvier 2015, 11,6% de la population estimée des cinq DOM contre 4% de celle de métropole.

Des inégalités demeurent en matière de dépenses d’investissement pour les infrastructures de base (infrastructures de transport et d’assainissement, infrastructures électriques, logement le numérique, etc.).

Ainsi en matière d’assainissement, 56% des eaux douces sont de bonne qualité en métropole mais seulement 12% en Guyane, 23% en Guadeloupe, et 42% en Martinique. 5% des Guyanais n’ont pas accès à l’eau potable, et les coupures d’eau sont quotidiennes en Guadeloupe.

Dans le domaine de la téléphonie fixe, 72% de la population ultramarine est raccordée contre près de 100% de la population métropolitaine. 50% de la population des DOM sont raccordés à internet pour une moyenne nationale de 81%.

70 000 logements dits précaires ou indignes sont comptabilisés dans les cinq départements d’outre-mer. Ils représentent à eux seuls 13% des logements insalubres français, pour seulement 4% de la population.

Au lendemain des mouvements sociaux de 2009, les États généraux des outre-mer ont proposé des mesures contre la vie chère, pour un développement endogène et durable, contre l’illettrisme. Beaucoup de mesures préconisées restent inappliquées.

Depuis 2012, plusieurs textes législatifs (loi relative à la régulation économique outre mer de 2012, la loi relative à l’actualisation du droit des outre-Mer d’octobre 2015) ont doté l’État de nouveaux outils de régulation pour lutter contre la vie chère. Une loi sur l’égalité réelle pour l’outre-mer a été promulguée en février 2017. Elle prend la forme d’un plan de convergence entre les collectivités et l’État pour tendre vers l’égalité d’ici 20 à 30 ans.

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Maintien d’une dépendance vis-à-vis de la métropole

Malgré la distance, la majorité des échanges commerciaux (entre 50 et 60%) se fait encore avec la métropole. Ces échanges sont singulièrement déséquilibrés. Cette situation est un héritage du système économique colonial dit de l’Exclusif : les territoires étaient soumis à une obligation de commerce exclusif avec la métropole et lui fournissaient matières premières agricoles ou minières tout en servant de débouchés à ses produits industriels.

Isolés et handicapés par leur éloignement géographique, les territoires et collectivités d’outre-mer sont logiquement freinés dans leur développement économique, industriel et social. La stratégie économique de la France dans ces territoires a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps structurels par le biais d’outils d’intervention spécifiques pour soutenir la croissance et réduire les écarts de développement ou les baisses de charges sociales avec notamment :

  • une défiscalisation qui constitue une aide fiscale à l’investissement. La défiscalisation est née en 1952, et le dispositif actuel est issu de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite "Loi Pons", plusieurs fois modifiée. Le dispositif de la loi Girardin de 2003 permet d’investir dans l’industrie ou l’immobilier social outre-mer en échange d’une réduction d’impôts de 110% à 120% du montant investi) jusqu’en 2020 ou 2025 selon les territoires. Le projet de loi de finances 2018 prolonge le dispositif Pinel jusqu’au 31 décembre 2021. Ce dispositif permet d’acquérir un bien immobilier destiné à la location et de bénéficier en contrepartie d’une réduction d’impôt ;
  • la pratique de l’octroi de mer. Il s’agit d’une taxe ancienne sur les marchandises qui frappe à la fois les importations de marchandises et les activités de production en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Elle est perçue par l’administration des douanes et constitue une ressource financière essentielle des communes. Dans un cadre strictement défini par la Commission européenne, ces territoires sont autorisés à exonérer totalement ou partiellement de l’octroi de mer les productions locales sensibles, limitativement énumérées, pour leur permettre de supporter la concurrence des produits similaires importés. En 2015, le dispositif a été reconduit jusqu’au 31 décembre 2020 (loi du 1er juillet 2015 de réforme de la réglementation fiscale relative à l’octroi de mer qui s’inscrit dans le cadre de la décision du Conseil de l’UE n° 940/2014/UE du 17 décembre 2014) ;
  • la sur-rémunération (prime de vie chère, indemnité d’éloignement, congés bonifiés, etc.) des fonctionnaires mise en place par deux lois de 1950, a longtemps été une réponse à l’absence de développement économique. Cette sur-rémunération est souvent critiquée, comme étant trop coûteuse pour le budget de l’État (rapport de la Cour des comptes de 2015) et contribuant au phénomène de vie chère, en surévaluant artificiellement les économies ultramarines. Dans son discours de lancement des assises des Outre-mer à Cayenne en novembre 2017, le président de la République, Emmanuel Macron, a rappelé son engagement à ne pas toucher aux 40% de sur-rémunération, mais que cette position aura "à terme vocation à bouger".

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Résoudre le problème de l’éloignement

L’éloignement de ces économies insulaires aurait dû inciter à produire sur place plutôt qu’à importer. En pratique, l’étroitesse des marchés locaux a des effets contradictoires : elle peut soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d’une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés.

Les économies ultra-marines reposent, dans la plupart des collectivités territoriales, sur un nombre réduit de secteurs économiques :

  • l’agriculture demeure incontournable, notamment dans les départements d’outre-mer, et se caractérise par une grande spécialisation des productions ;
  • le tourisme représente une source déterminante d’activités dans les Antilles et à la Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie ;
  • le secteur du bâtiment soutient par son dynamisme la croissance des outre-mer et a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation ;
  • le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l’industrie spatiale en Guyane.

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Et ouvrir les outre-mer sur leur environnement régional

La recherche d’une meilleure insertion des territoires ultramarins dans leur environnement est souvent identifiée comme un des principaux leviers de leur croissance durable, riche en emplois et garante d’effets économiques et sociaux bénéfiques (Rapport Vlody 2016).

Dans cette perspective, l’État a reconnu à toutes les collectivités d’outre-mer des compétences en matière de coopération régionale au fil du temps, même si celles-ci diffèrent légèrement d’une collectivité à l’autre. Elles peuvent adhérer à des organisations régionales. Ainsi, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont membres à part entière de plusieurs organisations régionales politiques, généralistes et environnementales. La Guadeloupe, la Martinique et Saint Martin ont adhéré en qualité de membre associé à l’association des États de la Caraïbe en leur nom propre. Des mécanismes de dialogue régulier sont mis en place avec les États frontaliers (entre la Guyane et le Brésil par exemple).

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) de 2015 a modifié la répartition des compétences entre les collectivités locales et oblige ainsi l’État à consulter systématiquement les régions ultramarines avant de conclure des accords diplomatiques ou de coopération avec les États voisins.

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