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Réglementation et régulation de l’audiovisuel

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Dossier mis à jour le 7.07.2010

Article mis à jour le 7.07.2005

La fin du monopole d’Etat, consacrée par les lois de 1981 et de 1982, l’apparition de nouveaux acteurs et le souci d’éviter une ingérence de l’Etat dans les contenus ont conduit à la mise en place d’un pouvoir de régulation. Le législateur a peu à peu étendu et précisé les compétences des trois instances de régulation qui se sont succédées depuis 1982 : la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, puis la Commission nationale de la communication et des libertés, enfin le Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), autorité administrative indépendanteAutorité administrative indépendante / AAIInstitution de l’Etat, chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement. créée en 1989, garantit en France l’exercice de la liberté de communication audiovisuelle dans les conditions définies par la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Toutefois, le CSA n’est pas seulement chargé de veiller au contenu de l’information, il doit aussi veiller à la pluralité de l’actionnariat des chaînes, délivrer les autorisations d’émettre, nommer les dirigeants des entreprises du secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale. de l’audiovisuel... Schématiquement, on peut diviser la régulation de l’audiovisuel en deux branches : le contrôle du respect des règles économiques d’une part, et le contrôle du respect de règles déontologiques d’autre part.

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La réglementation

La réglementation de l’audiovisuel

Si la régulation est confiée à une autorité administrative indépendanteAutorité administrative indépendante / AAIInstitution de l’Etat, chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement., la réglementation est du ressort exclusif de l’Etat. Ce sont les ministres de la culture et de la communication qui sont en charge des dossiers relatifs à l’audiovisuel et qui définissent la cadre et les obligations des différents acteurs. A ce titre ils bénéficient du soutien juridique et technique d’un des services du Premier ministre qui est mis à leur disposition : la Direction du développement des médias.

Placée sous l’autorité du Premier ministre et mise à la disposition du ministre chargé de la communication, la DDM a été créée par un décret du 3 novembre 2000. Ce texte confirme et renforce les missions assignées en 1995 au Service juridique et technique de l’information et de la communication (SJTIC) comme administration en charge du développement de l’ensemble des médias : presse écrite et audiovisuel classique, aussi bien que nouvelles formes de communication en ligne. A ce titre, la DDM est chargée de :
- moderniser la tutelle des entreprises de l’audiovisuel public
- adapter le système des aides publiques destinées à la presse écrite et à son développement dans le multimédia
- préparer les évolutions nécessaires de la réglementation en matière de liberté de la presse, de communication et de services en ligne. Cette action s’inscrit de manière croissante dans un environnement de dimension européenne et internationale. Dans le cadre de ces missions, la DDM assure le secrétariat de la Commission administrative paritaire des publications et des agences de presse (CPPAP), du Fonds de soutien à l’expression radiophonique (FSER), du Fonds de modernisation de la presse.

Un arrêté du 2 février 2003 réorganise la direction et précise que la DDM comprend :
- la sous-direction de la presse écrite et de l’information
- la sous-direction de la communication audiovisuelle
- la sous-direction du développement et de la société de l’information
- un département des statistiques, des études, et de la documentation sur les médias
- ainsi qu’un secrétariat général.

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L’attribution des fréquences et les autorisations d’émettre - l’exemple de la TNT

L’attribution des fréquences et les autorisations d’émettre - l’exemple de la TNT

La gestion du spectre et des fréquences disponibles pour la radio et la télévision relève du pouvoir de régulation.

La planification des bandes MF et MA, tout comme l’attribution de canaux de diffusion aux télévisions (résorption de zones d’ombre, régionalisation de France 3, extension de réseaux), repose exclusivement sur le CSA.

Parallèlement, le CSA délivre des autorisations d’émettre aux radios MF et MA et aux télévisions privées. Les services de radio et de télévision diffusés par satellite et/ou distribués par câble entrent également dans son champ de compétences.

C’est dans ce cadre que le CSA gère le dossier de la Télévision Numérique Terrestre (TNT). D’une part, le CSA a réalisé la planification du spectre afin de permettre le déploiement de la télévision numérique de terre sans perturber la diffusion actuelle des services de télévision en mode analogique ; il a également entrepris la planification des fréquences. D’autre part, le CSA procède à la sélection des chaînes de la TNT.

En effet, la diffusion terrestre hertzienne, qui reste le mode unique de réception de la télévision pour 80 % des foyers français, peut, aujourd’hui, après le câble et le satellite, bénéficier des techniques de compression numérique. C’est la loi du 2 août 2000 qui fixe les modalités de déploiement de cette technologie. Le CSA est chargé d’attribuer les nouvelles fréquences, cependant l’Etat peut exercer un droit de priorité auprès du CSA pour que celui-ci attribue des capacités numériques aux chaînes publiques. Le service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité)., via France Télévisions, dispose de six chaînes : France 2, France 3, France 4, France 5, Arte, La Chaîne parlementaire. Les autres canaux sont attribués après lancement d’appels aux candidatures et après audition publique des candidats. La loi prévoit que chacun des opérateurs privés ne peut pas briguer à plus de cinq chaînes. Les chaînes nationales pré-existantes (TF1, Canal+, M6) bénéficient d’une priorité d’accès au réseau numérique terrestre pour la reprise intégrale et simultanée de leur programme ("simulcast"). Ces mêmes opérateurs bénéficient automatiquement d’un deuxième canal. Le CSA, lors de son assemblée plénière du 8 juin 2004, a fixé les dates de lancement de la TNT :
- 31 mars 2005 : début des émissions des chaînes en clair et de Canal+ pour son programme en clair ;
- 1er septembre 2005 : début des émissions des chaînes payantes et de Canal+ pour son programme réservé aux abonnés, avec un délai maximal de six mois.

Le 31 mars 2005, 35 % de la population française est couverte par la TNT, à partir de 17 sites d’émission desservant Paris et la région parisienne, la plus grande partie de la Bretagne, des départements des Bouches-du-Rhône, de la Charente, de la Charente-Maritime, de la Gironde, de la Seine-Maritime et des Deux-Sèvres, ainsi que les agglomérations de Lille, Lyon et Toulouse. En septembre 2005, 50 % de la population française doit recevoir les chaînes de la TNT. Les nouvelles grandes agglomérations desservies sont Ajaccio, Bayonne, Bourges, Caen, Cherbourg, Grenoble, Le Havre, Le Mans, Nantes, Orléans, Reims, Saint-Étienne, Toulon et de nouvelles zones dans la région de Lille et de Toulouse. En juin 2006, 65 % de la population française sera couverte et début 2007, 80 à 85 %.

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Les règles déontologiques

Les règles déontologiques

Le coeur de la régulation réside dans le contrôle du respect des règles déontologiques : respect de la dignité humaine et de l’ordre public, pluralisme et honnêteté de l’information, protection de l’enfance et de l’adolescence, défense et illustration de la langue française. C’est le CSA qui vérifie, par l’enregistrement systématique de tous les programmes des chaînes nationales (et par sondage pour les chaînes locales, du câble ou du satellite), que les opérateurs respectent bien les engagements définis par la loi. Ce contrôle s’exerce toujours lors de la diffusion et non pas avant, le Conseil ne disposant en conséquence d’aucun pouvoir de censure. En cas de non-respect, le CSA dispose de pouvoirs de sanction qui vont de l’amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi. jusqu’à la suspension de l’autorisation d’émettre, voire à son retrait pour les opérateurs privés.

La protection de l’enfance et de l’adolescence est encadrée par un important dispositif juridique tant national qu’européen. En concertation avec les diffuseurs, le CSA a mis en place une signalétique jeunesse à partir de 1996. L’objectif est double : renforcer la vigilance des chaînes grâce à la classification de chaque émission et celle des parents grâce à la présence d’un pictogramme.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel a également pour mission, de par la loi sur l’audiovisuel, de garantir le pluralisme de l’expression des courants de pensée et d’opinion. Dans ce cadre, il vérifie le respect du principe de référence adopté en janvier 2000. Ce principe dispose que les chaînes doivent respecter un équilibre entre le temps d’intervention des membres du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., celui des personnalités appartenant à la majorité parlementaire et celui des personnalités de l’opposition parlementaire et leur assurer des conditions de programmation comparables. En outre, elles doivent veiller à assurer un temps d’intervention équitable aux personnalités appartenant à des formations politiques non représentées au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat..

En périodes électorales, le CSA adresse, pour la durée des campagnes électorales, des recommandations aux radios et aux télévisions, ainsi qu’aux services locaux du câble, afin de fixer les règles concernant l’accès des candidats et de leurs soutiens à l’antenne. Il établit des relevés des temps d’antenne et de parole de chaque candidat sur les chaînes nationales qu’il rend publics. Le Conseil fixe également les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les radios et télévisions publiques sont tenues de produire et de programmer.

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les règles économiques

Les règles économiques

L’audiovisuel est régulé par des règles économiques, destinées en premier lieu à préserver la diversité et l’industrie culturelles et à limiter la concentration.

Ainsi, le CSA est chargé de veiller à la pluralité de l’actionnariat des chaînes privées et de saisir le Conseil de la Concurrence de tout abus de position dominante qu’il constate.

Les relations entre le Conseil de la concurrence et le Conseil supérieur de l’audiovisuel sont définies par l’article 37 de la loi sur la communication audiovisuelle du 1er août 2000 :"Le Conseil de la concurrence recueille l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel et à cet effet, lui communique toute saisine relative... à toute concentration ou tout projet de concentration concernant directement ou indirectement un éditeur ou un distributeur de service de communication audiovisuelle... Le Conseil de la concurrence recueille également l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel sur les pratiques anticoncurrentielles dont il est saisi dans le secteur de la communication audiovisuelle.... Le Conseil supérieur de l’audiovisuel saisit le Conseil de la concurrence de tout fait susceptible de constituer une pratique anticoncurrentielle dont il a connaissance dans le secteur de la communication audiovisuelle."

Parallèlement, afin de préserver la diversité culturelle et soutenir l’industrie nationale et européenne de programmes audiovisuels et cinématographiques, la loi impose aux chaînes, privées et publiques, des quotas de diffusion et d’investissement dans la production d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes ou d’expression originale française. De même, les règles relatives à la diffusion des oeuvres cinématographiques à la télévision sont destinées avant tout à préserver l’équilibre économique de la filière cinématographique en assurant la spécificité du cinéma. Il s’agit de maintenir la possibilité d’amortir une première fois les coûts de production grâce aux recettes générées par l’exploitation en salle en protégeant cette dernière.

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