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Acteurs et gouvernance de la politique de l’eau

Dossier mis à jour le 23.05.2017

Article mis à jour le 23.05.2017

La politique de l’eau est largement décentralisée et basée sur la concertation usagers-élus, clé de voûte du dispositif de gestion de l’eau.

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Pilotage de l’État

L’État définit la politique de l’eau en cohérence avec les directives européennes.

C’est le ministre en charge de l’environnement qui, au sein du gouvernement, est responsable de la politique de l’eau. Le programme "Paysages, eau et biodiversité" de la loi de finances est le support des actions engagées pour préserver la biodiversité, les ressources en eau et les paysages. D’autres ministères (agriculture, santé, industrie, intérieur, etc.) sont amenés à intervenir pour des secteurs particuliers (eau potable et santé, voies navigables, énergie hydraulique, etc.). La mission interministérielle de l’eau (Mie) regroupe les représentants des ministères exerçant des responsabilités en matière d’eau.

Placé auprès du ministre en charge de l’environnement, le Comité national de l’eau (CNE) constitue l’instance des débats d’orientation préalables à la définition de la politique publique de l’eau au plan national. C’est un organisme consultatif, créé par la loi de 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Son avis est obligatoirement recueilli pour certains textes réglementaires. Ses membres, issus des différents cercles d’acteurs de la politique de l’eau (collectivités, usagers économiques, usagers non économiques, État), sont nommés pour 6 ans.

En 2015, il a défini les grands axes d’une nouvelle politique de l’eau pour la période 2016-2021, intitulée “Vers la croissance bleue” et orientée vers la prévention des pollutions, la lutte contre le gaspillage, la prise en compte de l’impact du changement climatique. Il a lancé plusieurs plans d’action portant sur l’amélioration de la transparence sur les prix de l’eau ou encore l’expérimentation d’une tarification sociale de l’eau.

L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema), établissement public national créé par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (Lema) de 2006, a été intégré depuis le 1er janvier 2017 à l’Agence française pour la biodiversité. Les missions de l’Onema sont reprises par l’Agence : missions de protection, de surveillance de l’eau et des milieux aquatiques, de contribution à la prévention des inondations, appui aux services de l’État, aux agences de l’eau et aux offices de l’eau dans la mise en oeuvre de leurs politiques, coordination technique d’un système d’information des données sur l’eau.

L’action de l’État s’appuie aussi sur les services déconcentrés. En 2010, deux rapports (Cour des comptes et Conseil d’État) ont souligné une coordination insuffisante des services de police de l’eau, l’application hétérogène de la réglementation dans les territoires et le peu de sanctions mises en œuvre. Or le Grenelle de l’environnement (2009) et les directives européennes fixent des objectifs notamment en terme de qualité de l’eau. L’ordonnance du 11 janvier 2012, entrée en vigueur le 1er juillet 2013, harmonise les modalités de contrôle et de sanction.

Pourtant, malgré le rapprochement des services départementaux et des établissements publics en charge des missions de police dans le cadre d’une Mission Inter Services de l’Eau et de la Nature (Misen), pilotée par le préfet et la mise en œuvre de plans de contrôles interservices, les polices de l’environnement apparaissent encore trop diverses et d’une complexité qui nuit à leur lisibilité. Commandé en 2012 par la ministre de l’écologie au Conseil général de l’environnement et du Développement Durable (CGEDD), un rapport d’évaluation de la police de l’environnement a été rendu public en 2015. Il propose de renforcer le dispositif territorial de pilotage administratif, par une meilleure articulation entre la planification des contrôles et le suivi de leurs effets notamment dans le cadre des Misen.

Un autre rapport sur l’évaluation de la politique de l’eau a été rédigé en 2016 par le sénateur Rémy Pointereau. Il préconise de dissocier les missions de conseil et de police de l’environnement et de mettre en place un corps spécifique de contrôle de l’application du droit de l’environnement. Contrairement à cette proposition, la nouvelle Agence de la biodiversité conserve les deux missions.

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Planification au niveau des organismes de bassin

Coordonnée au niveau national, la gestion de l’eau s’effectue au niveau du bassin versant (ou bassin hydrographique). Le texte fondateur de cette organisation est la loi de 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. La France est partagée en 7 bassins métropolitains (Rhône-Méditerranée, Corse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Adour-Garonne et Artois-Picardie) et 5 bassins outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte).

Le comité de bassin, ou parlement de l’eau, réunit des élus régionaux, départementaux et municipaux, des représentants des usagers économiques et associatifs. Il décline la politique européenne et nationale de l’eau à l’échelle du bassin. Il vote les redevances et les aides financières. Il est consulté sur l’opportunité des travaux communs au bassin, sur les différends qui opposent les collectivités ou les groupements, ainsi que sur le taux et l’assiette des redevances perçues par l’agence de l’eau. En 2014, la composition des comités de bassin a été modifié (décret et arrêté du 27 juin) pour renforcer la représentation des usagers de l’eau, principaux contributeurs au budget des agences, désormais organisée en 3 sous-collèges (usagers non professionnels, agriculture, pêche, aquaculture, batellerie et tourisme, entreprises à caractère industriel et artisanat).

En France, comme dans les autres pays membres de l’Union européenne, les premiers “plans de gestion” des eaux encadrés par le droit communautaire (DCE de 2000) ont été approuvés en 2009. Ce sont les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), concertés au sein du Comité de bassin et complétés par des plans d’actions et des programmes de mesures pour une gestion équilibrée de la ressource en eau sur l’ensemble du bassin.

Institués par la loi sur l’eau de 1992, ces documents de planification fixent pour six ans les orientations qui permettent d’atteindre les objectifs attendus en matière de “bon état des eaux”. Ils sont au nombre de 12, un pour chaque bassin de la France métropolitaine et d’outre-mer. La troisième génération de SDAGE approuvés en 2015 est entrée en vigueur pour la période 2016-2021.

A un niveau plus local, les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE) sont élaborés par les commissions locales de l’eau (CLE), composées de représentants d’usagers, d’associations, de l’État et des élus locaux. Ils reposent sur une démarche volontaire de concertation avec les acteurs locaux pour concilier la satisfaction et le développement des différents usages (eau potable, industrie, agriculture) et la protection des milieux aquatiques en tenant compte des spécificités d’un territoire. Entre 1992 et 2015, 98 SAGE ont été approuvés. L’objectif n’est pas de couvrir l’ensemble du territoire, mais de recourir au SAGE lorsque cela est nécessaire pour atteindre les objectifs du SDAGE et garantir un bon état des eaux.

Chaque bassin dispose d’une agence de l’eau (une seule agence pour le regroupement Rhône-Méditerranée et Corse). Les agences ont été créées par la loi de 1964 (dans les départements d’outre-mer, la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer a créé des offices de l’eau). Ce sont des établissements publics qui exercent leurs missions dans le cadre de programmes d’actions pluriannuels avec pour objectif final l’atteinte du bon état des eaux (directive cadre sur l’eau d’octobre 2000). La loi sur la reconquête de la biodiversité (août 2017) prévoit d’étendre les missions des agences de l’eau à la biodiversité terrestre.

Les agences distribuent des aides financières aux collectivités locales, aux industriels et aux agriculteurs qui s’engagent à sauvegarder les ressources et la qualité de l’eau. Pour subventionner ces opérations, elles perçoivent des redevances après des utilisateurs de l’eau, calculées selon le principe du pollueur-payeur. Reprenant les dispositions d’abord proposées par le gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002), la loi Lema a réformé le système des redevances en donnant le pouvoir au Parlement de fixer les règles concernant les assiettes, les taux plafonds et les modalités de recouvrement ainsi que les critères qui permettront aux comités de bassin de moduler les taux des redevances.

A l’échelon du bassin hydrographique, le préfet coordonnateur de bassin coordonne les actions des différents services de l’État dans le domaine de l’eau. Il est l’autorité compétente notamment pour la révision du SDAGE et l’élaboration du programme de mesures. Il exerce cette compétence en lien avec le comité de bassin et le conseil d’administration de l’agence de l’eau.

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Mise en œuvre locale de la politique de l’eau

Les collectivités locales ont la responsabilité du “petit cycle de l’eau” (niveau communal voire intercommunal). Régions et départements peuvent faire le lien entre politique d’aménagement du territoire et politique de l’eau par des financements et apporter une aide technique et financière aux communes et intercommunalités.

Le service public d’eau potable est pris en charge de longue date par la commune. Mais c’est la loi Lema qui confère aux communes la compétence en matière de gestion du service public de l’eau et d’assainissement. Les communes exercent, directement ou dans le cadre de groupements (EPCI) cette compétence qui se décline en une mission obligatoire (distribution et assainissement) et des compétences facultatives (production, transport et stockage d’eau potable). Pour Paris et la petite couronne, des dispositions spécifiques s’appliquent : la loi de 1964 réorganisant la région parisienne a confié aux départements la compétence de l’assainissement collectif, la loi de 2006 sur l’eau a reprécisé ces spécificités.

Une rationalisation des interventions publiques locales a d’abord été entreprise dans le cadre de la loi de modernisation de l’action publique territoriale (MAPTAM), en confiant la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) aux “communes et groupements de communes”, pour être ensuite précisée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), en consacrant le rôle prépondérant des intercommunalités. Dès le 1er janvier 2018, figureront au titre des compétences obligatoires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. Une compétence que le rapport Pointereau préconise de confier plutôt aux régions ou aux agences de l’eau en raison des moyens et ressources nécessaires.

En dehors des départements de la petite couronne d’Ile-de-France, les départements ont principalement une mission d’assistance à l’équipement des communes (financement et suivi de projets concernant la préservation de la qualité des eaux et l’alimentation en eau potable). Leurs autres compétences obligatoires concernent : la participation au SDAGE, l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau domaniaux, le pilotage du maintien de l’accès à l’eau des plus démunis, via la gestion du Fonds solidarité logement (FSL).

L’implication des régions est plus récente mais s’intensifie avec la nécessité d’intégrer la politique de l’eau dans les politiques publiques transversales. Dans ses dispositions, la loi NOTRe confère aux régions un rôle majeur dans le pilotage de la politique de la biodiversité avec l’élaboration prochaine des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) qui intégreront les enjeux de continuités écologiques à l’horizon 2019.

La conférence environnementale d’avril 2016 prévoit “d’accompagner les collectivités et les acteurs du territoire dans la mise en œuvre de cette nouvelle organisation de leurs compétences”. Une note du 7 novembre 2016, publiée au Journal officiel du 25 novembre 2016, précise le contenu et les modalités de mise en œuvre de la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (SOCLE).

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