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L’eau, une ressource à préserver

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Dossier mis à jour le 4.10.2005

Article mis à jour le 1er.12.2002

L’eau étant une ressource en partie renouvelable, il est nécessaire de la protéger de l’impact des activités humaines puisque la pollution porte atteinte à sa capacité d’auto-épuration.

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Une ressource à préserver des pollutions industrielles, urbaines ou agricoles, dont le coût est inégalement réparti entre les pollueurs
© dF photos Christian Molitor

C’est le sens de la directive 2000/60/CE du Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Elle vise à mettre en oeuvre une politique durable en Europe. Elle incite les Etats membres à protéger et restaurer la qualité de leur ressource en eau afin de parvenir à un bon état chimique et écologique ; un délai de quinze ans après l’entrée en vigueur de la directive est accordé. Elle les incite aussi à arrêter progressivement le rejet de certains produits dangereux dans un délai de 20 ans.

Les conséquences des pollutions sur la santé publique, notre bien-être et sur la qualité des milieux naturels, obligent les pouvoirs publics à réglementer et contrôler. Pour maintenir ou améliorer la qualité de la ressource en eau, plusieurs actions sont nécessaires : protéger de la pollution par l’assainissement des eaux usées domestiques et des rejets industriels ; diminuer les sources de pollutions diffuses d’origine agricole ; protéger les nappes : l’instauration de périmètres de protection autour des captages permet de mieux protéger les nappes et les sources d’eau destinée à la consommation humaine des pollutions diffuses ; inciter les utilisateurs de l’eau à modérer leur consommation et à moins polluer : des taxes fondées sur le principe du "pollueur-payeur" ont été instituées. Ce sont des taxes sur les prélèvements et les redevances de pollution ; contrôler sur le terrain les travaux, les activités susceptibles de porter atteinte, par des prélèvements ou des rejets dans les milieux aquatiques, à l’équilibre de la gestion de la ressource en eau est une des missions de la police de l’eau.

Pour en savoir plus : consulter le rapport de l’instance d’évaluation présidée par Franck Villey-Desmeserets sur La politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine

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Les pollutions urbaines

Les pollutions urbaines

Le grand défi contemporain est celui de l’assainissement. D’ici à la fin de 2005, dans toutes les agglomérations de plus de 2 000 habitants, les eaux usées rejetées par les utilisateurs devront être traitées dans des stations d’épuration et, dans les zones d’habitat peu denses, dans des installations d’assainissement autonome contrôlées par les communes.

Les principales sources de pollutions urbaines

Ces rejets urbains proviennent des différents usages domestiques de l’eau :
- les eaux ménagères provenant des salles de bains, des cuisines, des eaux de lavages sont chargées de détergents, de graisses, de solvant et de débris organiques ;
- les eaux "vannes" provenant des WC sont chargées de matières organiques azotées et de germes fécaux.

A ceux-ci s’ajoutent :
- les rejets industriels, commerciaux et artisanaux ;
- les eaux pluviales qui lessivent les toits et le bitume et sont chargées en produits minéraux et organiques.

Réduire prioritairement les pollutions domestiques par le traitement des eaux usées avant leur rejet dans le milieu naturel grâce à l’assainissement.

- L’assainissement collectif : une directive du Conseil des Communautés européennes du 21 mai 1991 relative à la collecte et au traitement des eaux résiduaires urbaines, transcrite en droit français le 3 janvier 1992 pour la loi et le 3 juin 1994 pour le décret, demande aux Etats membres de veiller à ce que toutes les communes de plus de 2000 habitants soient reliées à des réseaux de collecte et des stations d’épuration. Selon la taille des agglomérations, les dates limites sont fixées au 31 décembre 2000 ou au 31 décembre 2005.

Le traitement de l’eau en station d’épuration produit des boues résiduaires contenant de l’eau mais aussi, des matières organiques et parfois des micro-polluants organiques ou minéraux. Les boues sont recyclées et utilisées en agriculture comme engrais pour 60%, mises en décharges pour 25% et incinérées pour 15 %.

- L’assainissement non collectif (autonome) : la loi 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau et les deux arrêtés du 6 mai 1996 imposent aux communes de délimiter "les zones relevant de l’assainissement non collectif" et de contrôler le bon fonctionnement et la conformité des installations autonomes. Cet assainissement doit se faire dans des conditions d’hygiène satisfaisantes, sans pollution des eaux superficielles et des nappes souterraines, à un coût raisonnable et de façon sûre.

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Les pollutions industrielles

La pollution par les rejets industriels

L’industrie est responsable de la moitié des rejets polluants organiques et de la quasi totalité des rejets toxiques : métaux lourds et polluants organiques persistants. En 1978, dans un rapport d’activité des agences de bassin, le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’environnement estimait que la pollution de l’eau était due pour 55 % à des rejets industriels. Ainsi l’attention s’est longtemps focalisée sur ce type de pollution, au détriment d’un autre type de pollution, liée à de nombreux changements dans les pratiques agricoles et le faire-valoir des terres.

Les principales sources de pollutions industrielles de l’eau

Elles sont dues à des rejets de matières en suspension, de matières organiques, de produits azotés ou phosphorés, de produits toxiques.

Elles émanent des industries agro-alimentaires, des industries papetières, des industries chimiques, des industries des cuirs et peaux, des industries extractives, des industries minérales, des industries mécaniques et de traitement de surfaces, des industries de production d’énergie, des industries sidérurgiques et métallurgique, des industries textiles.

Des actions visant à réduire les pollutions industrielles

Les autorisations : la loi 76-663 du 19 juillet 1976 a redéfini le cadre et les modalités d’installation des entreprises présentant les plus grands risques de pollution ou les plus grandes nuisances pour la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques dans les communes. Ces installations, dont la liste est publiée au Journal officielJournal officielJournal de la République française dans lequel sont publiés les lois et les règlements., sont soumises à autorisation. La décision d’autorisation relève du préfet.

Les déclarations : d’autres installations, d’importance moyenne et présentant des risques moindres sont soumises à déclaration et doivent respecter les prescriptions techniques générales qui leur sont notifiées et qui correspondent à l’activité pratiquée. C’est le préfet qui délivre le récépissé de déclaration.

L’autosurveillance : de nombreuses entreprises industrielles sont équipées de stations d’épuration d’eaux résiduaires internes permettant un traitement physico-chimique préalable avant le rejet des effluents organiques ou d’ installations de détoxication avant recyclage ou rejet. Elles contrôlent leurs rejets au moyen d’analyses régulières. Cette surveillance permet à l’industriel de savoir si les prescriptions qui lui ont été imposées sont bien respectées. Ces résultats sont communiqués à l’inspecteur des installations classées.

Le contrôle : les inspecteurs des installations classées ont une mission police des eaux auprès du préfet et sont chargés du respect des prescriptions imposées. Ils réalisent par leur propre moyen ou par l’intermédiaire d’organismes spécialisés des prélèvements. Ces prélèvements sont ensuite transmis à des laboratoires agréés qui vérifient la qualité des rejets Des arrêtés complémentaires peuvent obliger les établissements anciens à réduire leur rejets au niveau des établissements nouveaux.

Les aides financières : elles sont apportées par les Agences de l’eau et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie et contribuent de façon importante aux actions de réduction des pollutions industrielles.

Le Secrétariat Permanent pour les Pollutions Industrielles (SPPPI) : dans les zones de forte densité industrielle, le SPPPI réunit l’ensemble des acteurs locaux (services de l’Etat, collectivités locales, industriels, associations pour la protection de l’environnement, médias, experts,...) ayant un intérêt commun pour les questions d’environnement industriel pour discuter et valider les stratégies à mettre en oeuvre pour réduire les pollutions.

L’information du public : l’administration doit communiquer les résultats des mesures effectuées sur les rejets industriels.

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Les pollutions agricoles

Les pollutions agricoles

L’aggravation constante de la pollution agricole due à l’utilisation d’engrais et de produits de traitements des végétaux rend l’eau impropre à la consommation dans de nombreuses régions.

Les causes des différentes formes de pollution agricole

- Les engrais.
- Les produits phytosanitaires : herbicides et pesticides.
- Les déjections animales qui accompagnent les élevages intensifs.
- Les accumulations de métaux (Cu, Zn) provenant des compléments alimentaires des animaux d’élevage et des résidus d’antibiotiques utilisés contre les infections animales ou pour favoriser leur croissance.

Une pollution concentrée en surface

- L’azote ammoniacale et le phosphore sont en grande quantité dans les déjections animales des élevages intensifs. Ils sont rejetés lors de l’épandage excessif des lisiers dans une proportion supérieure à la capacité des sols et des cultures à les absorber et migrent par lessivage des sols des champs vers les milieux aquatiques. Dans les zones d’élevage et d’agriculture intensifs : 25 % des points de prélèvement d’eau ont une teneur supérieure à 40mg/l, 12 % ont une teneur supérieure à 50mg/l, seuil de pollution.

- Les nitrates et les phosphates des engrais minéraux utilisés pour accroître les quantités produites favorisent l’eutrophisation des rivières, des plans d’eau et des littoraux par la prolifération de petites algues et de bactéries consommatrices de ces nutriments, ce qui entraîne une réduction de l’oxygène de l’eau.

- Les produits phytosanitaires utilisés pour lutter contre les parasites sont présents dans les eaux de surface de manière préoccupante. Les pesticides se retrouvent dans 47 % des points d’eau, dans 50 % des eaux côtières.

Une pollution des eaux souterraines

- Les engrais azotés, liés aux pratiques culturales elles-mêmes, provoquent une montée régulière des teneurs en nitrates (de 1 à 2 mg/l par an, alors que la concentration maximale admissible est de 50 mg/l). L’altération des nappes souterraines est moins réversible que la pollution des eaux superficielles du fait du lent renouvellement de ses ressources.

- Les produits phytosanitaires sont détectés dans environ 20% des nappes exploitées : les plus inquiétants étant les herbicides de la famille des triazines dont l’atrazine, interdite d’utilisation depuis octobre 2001.

Des actions visant à réduire les pollutions agricoles

- L’application de la "directive nitrate" qui constitue le principal instrument réglementaire pour lutter contre les pollutions liées à l’azote provenant de sources agricoles.

- L’opération "Ferti-Mieux", lancée en 1991 par l’ANDA (association nationale pour le développement agricole) et le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’agriculture, vise à lutter contre les pollutions diffuses par un changement volontaire des pratiques agricoles en matière de fertilisation.

- L’application du PMPOA (programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole) dont le protocole d’accord, signé en octobre 1993 par le ministère de l’agriculture, le ministère de l’environnement et les organisations professionnelles agricoles, vise à protéger les milieux aquatiques de toutes formes de pollution provenant de l’élevage ou des cultures.

- La réglementation de l’utilisation des produits phytosanitaires : en août 2000 a été lancé un programme de réduction des pollutions par les produits phytosanitaires visant à améliorer les pratiques des utilisateurs de ces produits.

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La protection des captages d’eau potable

La protection des captages d’eau potable

La protection des captages constitue une nécessité pour assurer la sauvegarde de la qualité des eaux distribuées aux usagers : qualité en conformité avec les dispositions du Code de la santé publique.

Prévue par le décret-loi du 30 octobre 1935, mais non appliquée, l’instauration de périmètres de protection concerne tous les points de prélèvement (captages des eaux souterraines ou des eaux superficielles) et les ouvrages qui ne bénéficient pas de protections naturelles. La protection des captages n’est devenue obligatoire que par les lois du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992 donnant 5 ans aux collectivités concernées pour se mettre en conformité avec la loi.

La circulaire du 15 février 1993 du MinistèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’environnement précise les cas où la mise en place de périmètres de protection s’impose et demande aux préfets de département de dresser la liste des points de prélèvements qui paraissent relever du domaine d’application de la loi.

Ces périmètres sont définis réglementairement autour des points de prélèvement après une étude hydrogéologique et prescrits par une déclaration d’utilité publique (D.U.P.)

Les périmètres visant à protéger les captages des dégradations sont au nombre de trois :

Le périmètre de protection immédiat : il vise à éliminer tout risque de contamination directe de l’eau captée et correspond à la parcelle où est implanté l’ouvrage. Il est acquis par le propriétaire du captage et doit être clôturé. Toute activité y est interdite.

Le périmètre de protection rapprochée : il a pour but de protéger le captage vis-à-vis des migrations souterraines de substances polluantes. Sa surface est déterminée par les caractéristiques de l’aquifère. Les activités pouvant nuire à la qualité des eaux sont interdites.

Le périmètre de protection éloignée : ce dernier périmètre n’a pas de caractère obligatoire. Sa superficie est très variable et correspond à la zone d’alimentation du point d’eau. Les activités peuvent être réglementées compte tenu de la nature des terrains et de l’éloignement du point de prélèvement

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Les moyens financiers

Les moyens financiers mis en oeuvre pour lutter contre toutes les formes de pollution

Les dépenses des collectivités locales

Responsables du traitement de l’eau, les communes assurent la plus grande part des dépenses publiques dans le domaine de l’eau mais les départements et les régions, partenaires habituels des communes, participent également au financement des investissements notamment pour la gestion des eaux usées. Les dépenses des collectivités locales pour l’assainissement et l’épuration de l’eau se sont élevées en 2000 (projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. 2003) à plus de 9 milliards d’euros.

Le rôle des Agences de l’eau

Depuis leur création en 1964, les six agences de l’eau incitent les pollueurs à adopter un comportement moins polluant par des investissements. Au cours de l’année 2001, les agences de l’eau ont attribué près de 1589 millions d’euros pour le programme d’amélioration de la qualité des eaux .

Les redevances qu’elles prélèvent en application du principe "pollueur payeur" servent, par des programmes pluriannuels ( VIII ème Programme d’Intervention des Agences de l’eau 2003-2006) à financer :

 des investissements destinés à protéger la ressource et mettre en conformité les périmètres de protection des captages d’eau potable,

 des dépenses pour lutter contre les pollutions diffuses dues aux nitrates et aux produits phytosanitaires,

 des dépenses d’investissement correspondant à des mesures de dépollution ou d’assainissement.

Les moyens de l’Etat

Ils restent limités : les dotations budgétaires des différents ministères intervenant dans le domaines de l’eau, proviennent principalement, du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’écologie et du développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs., du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

Les dépenses de administrations publiques pour la gestion des eaux usées en 2000 ont atteint 9 milliards d’euros.

Le FNDAE (fonds national pour le développement des adductions d’eau)

Créé en 1954 et géré par le ministère de l’agriculture, il élargit son domaine de compétence à l’assainissement en 1979.

L’Union européenne

Par les fonds de cohésion et les fonds structurels, elle apporte des aides financières pour le traitement des eaux usées.

Les entreprises industrielles

En 2000, elles ont dépensé environ 1,3 milliard d’euros pour la gestion des eaux usées. Ce chiffre est resté stable depuis 1997.

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Le principe du pollueur-payeur

Le principe du pollueur-payeur

A partir des années 1970, les organismes internationaux tels que l’O.C.D.E. et la C.E.E. cherchent à faire prendre conscience aux gouvernements de l’urgence d’adopter des mesures conformes au principe pollueur-payeur et précisent qu’en matière de protection de l’environnement, le pollueur doit supporter "le coût des mesures de prévention et de lutte contre la pollution".

La politique de l’eau en matière de lutte contre la pollution porte sur la combinaison de deux systèmes. D’une part les Agences de l’eau perçoivent des redevances sur les prélèvements et les rejets de tous les usagers suivant l’application du principe "utilisateur-pollueur-payeur" : redevances dont les taux sont fixés dans chaque agence par les Comités de Bassin et qui constituent un véritable "droit à polluer". D’autre part , par des prêts et des subventions, elles incitent les pollueurs à adopter des comportements moins polluants, principalement par des aides à l’investissement.

La réforme de la politique de l’eau présentée par Dominique Voynet, lors d’une communication en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres., le 27 octobre 1999 reposait sur deux piliers : une réforme en profondeur du système des redevances des Agences de l’eau, et l’application de la TGAP (Taxe générale sur les activités polluantes) à certains produits polluants.

En 2000, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. proposait au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. (dans le cadre du Plan de Financement de la Sécurité Sociale) la création de taxes sur certains produits (produits phytosanitaires, lessives, notamment celles contenant des phosphates), et sur les activités polluantes comme l’extraction de granulats.

Soumis à l’examen du Sénat, la Commission des Finances faisait connaître son opposition.

Le projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. portant réforme de la politique de l’eau de 2001 insistait sur le principe "pollueur-payeur" et envisageait de soumettre les programmes pluriannuels des Agences de l’eau au contrôle du Parlement. Il prenait davantage en compte les pollutions d’origine agricole et prévoyait la création d’une redevance sur les excédents d’azote. Il visait au travers d’une modification de la redevance "pollution domestique" à transformer le fonctionnement " mutualiste " actuel pour que les redevances soient calculées en fonction de l’impact polluant des activités et non plus seulement pour financer des programmes de dépollution. Voté en première lecture à l’Assemblée nationale, ce projet de loi n’a pas eu de suite.

Favorable au principe du pollueur-payeur, Roselyne Bachelot, entendait remettre en chantier le précédent projet de loi sur l’eau dans le cadre de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. annoncée par le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin et dans le respect de la directive-cadre 2000 établissant une politique communautaire dans le domaine de l’eau : ce projet n’a pas abouti non plus.

La Charte de l’environnement de 2004 ne reprend pas le principe du payeur pollueur.

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La police de l’eau

La police de l’eau

La recherche et la constatation des infractions sont une des missions de la police de l’eau.

La police de l’eau reste en France une des prérogatives de l’Etat.

Bien que transférées au ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. chargé de l’environnement par décret du 29 novembre 1976, les missions de police de l’eau sont assurées sous la responsabilité des préfets dans les départements par les agents des services extérieurs des ministères.

La dispersion des contrôles en fonction de la nature des eaux a entraîné, à partir de 1993, la création dans chaque département d’un organisme, la Mission inter-services des eaux (MISE) chargée, entre autres, de la coordination des actions de la police des eaux.

Les missions inter-services de l’eau regroupent des agents des directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF), de l’équipement (DDE), des affaires sanitaires et sociales (DDASS), des services maritimes et de de la navigation, et bénéficient du concours de la direction régionale de l’environnement (DIREN) et de la direction régionale de l’industrie de la recherche et de l’environnement (DRIRE).

Les différentes "polices sectorielles" dans le domaine de l’eau

Trois polices administratives spéciales interviennent en matière d’eau :

La police de l’eau et des milieux aquatiques instruit les demandes d’autorisation de prélèvements conformément à l’article 10 de la loi sur l’eau, veille à la déclaration et au comptage des prélèvements, fixe les objectifs de réduction des flux polluants, contrôle le respect de ces autorisations, veille au libre écoulement des eaux et poursuit les infractions.

La police de la pêche assurée en partie par les gardes pêche du conseil supérieur de la pêche veille au respect de la réglementation de la pêche en eau douce, à la protection du milieu aquatique, à la gestion des ressources piscicoles, constate les infractions et dresse les procès-verbaux.

La police des installations classées veille à l’application de la législation du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement. Par des visites d’inspection et par des contrôles, elle constate les infractions, propose les sanctions administratives au préfet et les suites pénales au Procureur de la République.

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Le bilan de la lutte contre la pollution de l’eau

Le bilan de la lutte contre la pollution : des résultats insuffisants, un débat politique difficile

Les formes de pollution de l’eau se sont multipliées avec la diversification des usages : d’abord liée à la consommation d’eau pour les utilisations domestiques et industrielles, la principale source de pollution est devenue agricole avec le développement d’une agriculture intensive.

Les Agences de l’eau ont réalisé des investissements préventifs et curatifs considérables pour réduire ces pollutions, un nombre croissant de cours d’eau est touché par l’eutrophisation et la qualité des eaux souterraines est amoindrie par les pollutions diffuses.

Selon le rapport de l’Institut français de l’environnement de 2002 : de nouveaux progrès dans le domaine de l’épuration de l’eau ont été constatés. Les effluents de 95% de la population métropolitaine sont dirigés vers un traitement d’épuration aujourd’hui, avec des rendements épuratoires de plus en plus performants dans les stations publiques. Sur une longue période, les rejets industriels dans l’eau ont diminué de 3,6% par an pour les matières organiques, de 6,2% par an pour les matières inhibitrices et de 4,3% pour les matières en suspension entre 1980 et 1997. Malgré une diminution des engrais et des pesticides, l’agriculture a des impacts préoccupants sur la qualité de l’eau, la diversité des paysages et le patrimoine naturel. Près de 30 % des eaux superficielles ont encore aujourd’hui une mauvaise ou très mauvaise qualité due à leur teneur excessive en nitrate et 20 % de la population française consomme une eau de boisson dont les quantités de pesticides excèdent les normes souhaitables.

La mise en place de périmètres de protection des captages est très en retard par rapport à l’échéance de 1997 fixée par la loi sur l’eau de 1992. Selon une enquête nationale, en 1997 seuls 14% des prises d’eau superficielles et 31,5% des captages en eaux souterraines étaient protégés par cette mesure.

La mise en oeuvre du principe du pollueur-payeur se heurte à la réticence des groupes industriels et plus encore des représentants des agriculteurs. La contribution des ménages à la lutte contre la pollution est beaucoup plus élevée que celle des agriculteurs et des industriels alors que les pollutions qui leur sont respectivement imputables sont dans un rapport inverse. Les ménages supportent 85% du poids des redevances , les industriels le reste, les agriculteurs moins de 1%.

Par défaut de coordination dans les contrôles et par manque de moyens humains, la police de l’eau peine à faire appliquer des sanctions et les passages en justice restent peu fréquents.

Le 8 mars 2001, la Cour européenne de justice a condamné la France (affaire C-1999/266) pour la mauvaise qualité des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire , qualité en contradiction avec la directive européenne 75/440/CEE. Le 27 juin 2002, la France est de nouveau condamnée (affaire C-258/00) pour son manquement à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. Le dépassement de la limite de 50 mg/l de nitrates était contraire aux exigences de la directive 91/676/CEE.

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Les moyens financiers

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