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Les services d’eau et d’assainissement

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Dossier mis à jour le 4.10.2005

Article mis à jour le 1er.12.2002

En France, l’organisation des services de l’adduction d’eau potable, de la collecte et du traitement des eaux usées et pluviales relève des communes et de leurs groupements. En effet, depuis les lois de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de mars 1982 et janvier 1983, l’Etat a vu son rôle limité à la police des eaux (autorisation de prélèvement et de rejet), et à la garantie de la salubrité et de la sécurité publique.

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Station d’alerte à la pollution sur la Marne
© dF photos Taulin/Hommel

Pour répondre aux exigences de plus en plus grandes des usagers et respecter les nouvelles normes européennes et nationales, il faut créer de nouveaux ouvrages, assurer leur maintenance, leur modernisation et leur gestion. Tout cela a un coût qui est répercuté sur les factures des usagers.

Pour certains le droit à l’eau n’est pas nécessairement assuré, soit du fait d’une situation de surendettement, car ils sont en situation d’impayés, soit parce que leurs conditions de logement ne leur permettent même pas d’accéder à l’eau potable.

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Modes de gestion

Modes de gestion de la distribution et de l’assainissement de l’eau

Le secteur de la distribution de l’eau et de l’assainissement n’a jamais été organisé en monopole public, comme la plupart des activités de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). après 1945.

Les collectivités locales (les communes et leurs regroupements) peuvent choisir la gestion déléguée à des opérateurs privés ou le système de régie.

L’observatoire des finances locales, dans son rapport 2001 revient sur le mode de gestion choisi par les communes. (Consulter le rapport de cet organisme sur ce point.)

Certaines règles sont communes à tous les modes de gestion. Ainsi, la desserte en eau potable, qui est un service public de compétence communale, doit respecter les principes qui s’imposent à tout service public : continuité du service, égalité de traitement des usagers, transparence et équilibre financier.

Le service de distribution d’eau potable est un service public industriel et commercial : il doit disposer d’un budget distinct permettant de déterminer le coût du service rendu et d’assurer son équilibre. Les dépenses d’investissement et de fonctionnement doivent être couvertes par les recettes du service. A titre exceptionnel, des subventions en provenance du budget général peuvent être admises.

Le maire est personnellement, politiquement, mais aussi judiciairement responsable de la qualité des services et des tarifs appliqués aux usagers.

De vives critiques envers les mécanismes de gestion déléguée sont apparues, car ils ont pu donner naissance à des manoeuvres frauduleuses et à des détournements de fonds publics. Les attributions de gestion et d’exploitation de service public ont parfois été entachées d’une présomption de corruption et de délit de favoritisme, allant jusqu’à la mise en cause d’élus locaux.

En réaction aux scandales financiers impliquant des élus dans les années 1990, le législateur a renforcé l’encadrement des délégations. Pour en savoir plus sur les lois du 29 janvier 1993 (loi Sapin), du 2 février 1995 (loi Barnier), 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public (loi Mazeaud, consulter la rubrique les principaux textes de référence de ce dossier.

La législation ne suffit pas à résoudre toutes les difficultés, un rapport de la Cour des comptes de 1997 insistant sur le contrôle insuffisant des délégataires par les collectivités.

Plusieurs rapports se sont penchés sur les modes de gestion de l’eau par les collectivités locales, expliquant les avantages et inconvénients de l’une et l’autre formule mais faisant également des propositions : en termes de réduction de la durée des délégations de service public, de nécessité d’améliorer le conseil aux collectivités locales, de possibilités données aux collectivités de changer de mode de gestion, de renforcement du fonctionnement concurrentiel du marché.

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Financement et coût

Financement et coût de l’eau

L’eau a un coût : il résulte des charges d’investissement et de fonctionnement engendrées par les services d’eau potable et d’assainissement (réseaux, captage, transport, strockage, traitement, assainissement après usage). Mais le prix de l’eau n’est pas unique et il n’y a pas de principe de péréquation tarifaire géographique.

La règle générale (ce que dit l’art 13-II de la loi sur l’eau de 1992) est que toute facture d’eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l’abonné à un service de distribution d’eau et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume, compte tenu des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement. La tarification au forfait reste dérogatoire, elle est possible par exemple pour les petites communes dans certaines conditions prévues par les textes.

Dans son rapport sur le financement et la gestion de l’eau, Yves Tavernier souhaite maintenir la partie fixe du prix de l’eau mais sous réserve que sa composition soit encadrée et limitée à certains éléments tels que les frais de tarification et de compteur et l’amortissement des investissements.

La formation du prix dans chaque commune varie en fonction de conditions physiques et géographiques (à savoir la densité du réseau naturel, s’il en existe un, sa proximité, sa qualité, le volume disponible, sa régularité), en fonction aussi de l’âge des installations, du choix du mode de gestion du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de l’eau et de l’assainissement. Les redevances sont nombreuses et variables.

Le produit de la redevance pollution (pollution domestique, industrielle ou agricole), en vertu du principe du pollueur payeur est la ressource principale des agences de l’eau ; il est principalement utilisé pour subventionner des investissement communaux destinés à améliorer les ressources ou à traiter les eaux usées. Il sert aussi à financer des aides destinées aux secteurs industriel et agricole. Une redevance ressource, est due par toute personne, publique ou privée, qui soustrait de l’eau au milieu naturel par captage de source, pompage d’eau en rivière ou en nappe.

D’ailleurs le système de fixation de l’assiette et du taux de ces redevances est jugé inconstitutionnel, comme le rappelle Yves Tavernier dans son rapport sur les taxes sur les activités polluantes et la politique de l’eau.

La taxe prélevée par le Fonds national de développement des adductions d’eau (FNDAE) dont la mission est d’apporter aux communes rurales une aide financière pour leurs travaux d’alimentation en eau potable et d’assainissement.

La taxe VNF (Voies Navigables de France) n’est pas acquittée par toutes les communes, mais en fonction du volume d’eau prélevé et rejeté dans les voies navigables.

Enfin la TVA s’applique pour toute fourniture d’eau par un réseau d’adductions. Composition du prix de l’eau en moyenne, en 1999 : 42 % : fourniture du service - 31 % pour l’épuration - 17 % pour les agences (pollution, préservation de la ressource, solidarité) et 10 % en taxes (dont 5,5% de TVA).

A partir des années 1990, le prix de l’eau augmente fortement avec une grande disparité relevée d’une commune à l’autre, notamment par une enquête de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Un contrôle accru de leurs services de l’eau, une réelle transparence dans la formation du prix de l’eau, dans la gestion des contrats de délégation de service publicDélégation de service publicContrat administratif par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public pour une durée limitée. Le bénéficiaire de la délégation est rémunéré par les recettes d’exploitation du service., une réduction des disparités des prix entre les communes, l’information et la consultation des usagers sur les prix au regard des prestations fournies sont de nouveaux enjeux auxquels les collectivités locales doivent répondre.

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Le droit à l’eau en France : service aux plus démunis

Le droit à l’eau en France : service aux plus démunis

La part des dépenses du service de l’eau dans le budget des ménages reste marginale, cependant elle n’est pas négligeable pour les ménages à revenus modestes.

Plusieurs textes législatifs et réglementaires ont pris en compte les difficultés de paiement de certaines populations défavorisées et le droit même d’accès à l’eau.

La loi instituant un revenu minimum d’insertion en 1988, prévoyait dans le cadre d’un dispositif d’urgence l’aide à la prise en charge notamment des impayés de facture d’eau.

La loi du 29 juillet 1992 a reconnu aux personnes défavorisées, le droit de bénéficier de l’aide de la collectivité pour leur permettre de continuer à avoir accès à une consommation d’énergie et d’eau.

Une Charte solidarité eau a été signée en novembre 1996 avec l’Etat par le SyndicatSyndicatAssociation de personnes dont le but est de défendre les droits et les intérêts sociaux, économiques et professionnels de ses adhérents. des entreprises de services d’eau et d’assainissement, la FNCCR et l’AMF. Le premier objectif de cette charte était d’apporter aux familles les plus démunies une aide financière consistant en une prise en charge partielle de leur facture d’eau. Les aides étaient attribuées par une commission départementale placée sous l’autorité du Préfet et dans laquelle les acteurs sociaux jouaient un rôle essentiel, celui d’identifier les familles les plus démunies et d’aider à déterminer l’aide qui leur est nécessaire. Cette charte a été remplacée par de nouvelles conventions solidarité eau dont le dispositif a fait l’objet d’une circulaire publiée en juin 2000.

Parfois, c’est l’accès même à l’eau qui n’est pas établi. Le décret du 30 janvier 2002, relatif aux caractéristiques d’un logement décent, précise que " le logement comporte ... Une installation d’alimentation en eau potable assurant à l’intérieur du logement la distribution avec une pression et un débit suffisants pour l’utilisation normale de ses locataires".

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