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La refondation de la politique du handicap depuis 2005

Dossier mis à jour le 28.05.2015

Article mis à jour le 4.02.2011

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées traduit l’évolution du regard de la société sur le handicap : pas d’approche strictement médicale mais une prise en compte des incapacités de la personne handicapée et de son inadaptation totale ou partielle à son environnement. Accessibilité et droit à compensation en sont les piliers essentiels. Le Pacte national pour l’emploi des handicapés de 2008 complète les dispositifs pour l’insertion professionnelle. Quant à la réforme en cours de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), elle s’intègre aussi en partie à la stratégie d’aide à l’accès à l’emploi.

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La mise en œuvre de l’accessibilité de la société

Redéfinie par la loi du 11 février 2005, la notion d’accessibilité a désormais une portée globale. La Convention internationale sur la protection et la promotion des droits et de la dignité des personnes handicapées, adoptée par l’ONU en décembre 2006, vient encore renforcer cette perspective de l’accessibilité comme droit fondamental. L’accessibilité concerne désormais tous les handicaps, sensoriels, psychiques, cognitifs ou intellectuels, alors que les textes antérieurs envisageaient l’accessibilité presque exclusivement sous l’angle des personnes à mobilité réduite (PMR). L’obligation d’accessibilité s’impose aux différentes composantes de la vie collective : à tous types de bâtiments recevant du public, aux locaux professionnels, aux logements, à l’ensemble de la chaîne du déplacement (transports, voirie, espace public), à la citoyenneté, à l’école, aux services publics, et aux loisirs. L’Etat a non seulement un rôle de contrôle du respect de la réglementation, exercé notamment dans le cadre des commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité, mais aussi une mission de conseil et d’assistance technique.
L’accessibilité est considérée comme la condition indispensable à la reconnaissance de la pleine citoyenneté des personnes handicapées. C’est pourquoi, lors de la Conférence nationale sur le handicap de juin 2008, le président de la République a souhaité une accélération des travaux d’adaptation des établissements recevant du public afin de devancer, sinon respecter, l’échéance de 2015 de mise en conformité. Néanmoins de nombreuses difficultés existent dans la mise en œuvre des schémas directeurs de l’accessibilité en raison de la prise en compte de tous les handicaps. Le député Jacques Domergue, dans son rapport de 2008, les met en évidence dans le secteur des transports en commun en site urbain.
En 2010, un Observatoire de l’accessibilité est créé sur proposition de la Délégation ministérielle à l’accessibilité (DMA) du ministère du Développement durable pour répondre au besoin de données statistiques. En outre, chaque département organise des journées territoriales d’accessibilité qui font un recensement précis des réalisations et des besoins. Un bilan de ces journées fait état de disparités territoriales dans la réalisation du calendrier et de la méconnaissance de la loi de 2005 notamment par les petites collectivités territoriales qui réclament plus d’information, de formation et de soutien.
Malgré la redéfinition de sa portée dans la loi de 2005, l’accessibilité semble pourtant mise en question. Les associations s’inquiètent d’ailleurs des tentatives de remise en cause des objectifs de la loi. De même en 2009 et 2010, le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel ont censuré des dispositions qui introduisaient des motifs de dérogation à l’accessibilité dans les lieux et transports publics (loi de finances rectificative de 2009) ou dans le cadre bâti neuf (projet de loi portant engagement national sur l’environnement). Mais, en novembre 2010, la proposition de loi de Paul Blanc réintroduisant des dérogations à l’accessibilité a été adoptée en première lecture au Sénat.

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La compensation individuelle du handicap

Revendiqué depuis longtemps par les associations de personnes handicapées, le droit à compensation apparaît pour la première fois dans un texte législatif de 2002 (loi dite de "modernisation sociale"). Son instauration suit en quelque sorte l’orientation des débats dans d’autres pays au sein de l’Union européenne. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) avait revu en 2001 la classification internationale des handicaps et propose une nouvelle nomenclature permettant de qualifier l’impact de l’environnement sur la situation de la personne, « comme obstacle ou facilitateur ». La création du droit à compensation est la principale innovation de la loi de 2005.

Dans cette loi, les besoins de compensation sont inscrits dans un plan personnalisé de compensation du handicap qui s’efforce de combiner deux ambitions : celle de la personnalisation du traitement et des réponses, et celle de l’égalité de traitement entre tous. La Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, créée par la loi de 2005, est compétente pour se prononcer sur :

  • l’orientation et les mesures d’intégration scolaire, professionnelle et sociale ;
  • la désignation des établissements ou services en mesure d’accueillir la personne ;
  • l’attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH) sans conditions de ressources, de l’allocation de ressources, et de la carte d’invalidité.

La création des maisons départementales pour les personnes handicapées (MDPH) est la traduction institutionnelle du suivi des décisions. Celles-ci reposent sur une équipe pluridisciplinaire réunissant des professionnels aux compétences médicales, paramédicales, dans le domaine de la psychologie, du travail social, de la formation scolaire et universitaire, de l’emploi et de la formation professionnelle. Plusieurs rapports de bilan de leur fonctionnement, en 2009 et 2010, soulignent la pertinence de leur statut de groupement d’intérêt public (GIP) qui garantit le rôle de l’Etat dans l’égalité de traitement territorial, fait du président du Conseil général un atout dans le dispositif et assure la participation des associations de handicapées dans les instances de décision. Ils pointent néanmoins l’instabilité et la diversité des personnels, et à terme l’insuffisance de garanties sur les moyens financiers de la structure. Toute cette nouvelle gouvernance mise en place pour permettre une véritable prise en compte du projet de vie de la personne handicapée paraît encore fragile puisqu’une proposition de loi (début 2010) souhaite rendre optionnelle l’élaboration du projet personnalisé de compensation.

La compensation peut aussi prendre la forme d’un accueil en établissement et service spécialisé. D’ailleurs la loi de 2005 s’est accompagnée d’un plan triennal 2005-2007 de création de places. Cet effort de développement de l’offre s’est poursuivi avec un nouveau plan, annoncé en 2008 par le président de la République, prévoyant la création sur cinq ans (2008-2012) de 41450 places dans les structures d’accueil et d’accompagnement pour personnes handicapées et de 10000 places en établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Cette offre s’appuie désormais sur un nouveau cadre de gouvernance avec la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) qui pilote, depuis 2006, leur financement. La CNASA répartit les dotations régionales et départementales pour tenir compte des disparités territoriales existantes. Cette répartition se base sur les programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC) créés eux aussi par la loi de 2005. Ces programmes ont pour objet de définir sur une période pluriannuelle les prévisions des financements nécessaires aux opérations de création, d’extension ou de transformation des établissements et des services médico-sociaux. Cette programmation est appelée à être actualisée chaque année. La loi de 2009 sur l’hôpital a conforté le rôle du PRIAC qui prendra sa place dans le nouveau processus de planification : le projet régional de santé, arrêté par le directeur général de l’Agence régionale de santé.

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Favoriser l’insertion professionnelle, revaloriser les ressources

En matière d’emploi, la loi de 2005 a confirmé les dispositions de la loi de 1987 sur l’obligation d’emploi (6% d’emplois réservés). Elle impose une sanction plus sévère aux entreprises qui ne respectent pas cette obligation, en augmentant le montant de la contribution à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph). Pour la fonction publique, la loi crée un Fonds pour l’insertion des personnes handicapées (FIPH) qui a une mission similaire à l’Agefiph. Mais, en 2009, la décision des pouvoirs publics de reporter de six mois (du fait du contexte économique et financier difficile) la création d’une sur-contribution imposée aux entreprises n’employant aucun travailleur handicapé, est interprétée par les associations comme une volonté de vider la loi de son contenu.
L’accès à l’emploi des personnes handicapées reste insatisfaisant. Selon la mission Handicap et dépendance du projet de loi de finances pour 2011, « la décision de l’Union européenne d’insérer dans le Traité d’Amsterdam une clause de non-discrimination en matière d’emploi en raison du handicap, et la réaffirmation solennelle de ce principe par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin 2008, constituent les fondements du pacte national pour l’emploi des personnes handicapées ». Ce pacte prévoit des mesures destinées à favoriser l’accès à la formation et à l’emploi des personnes handicapées et à lever les obstacles à leur recrutement par les entreprises, à un moment où la situation des travailleurs handicapés au regard de l’emploi et de l’accès à la formation doit être améliorée (taux de chômage à 19% en 2007 ; 80% des demandeurs d’emploi handicapés ont un niveau de qualification inférieur ou égal au BEP). Ces mesures complètent les orientations définies dans le cadre de la convention d’objectifs 2008-2010 conclue entre l’Etat et l’Agefiph pour développer l’emploi en milieu ordinaire. Le rapport de janvier 2010 de Michel Busnel sur « l’employabilité » des handicapés tente d’identifier les obstacles pratiques et réglementaires à l’accès à l’emploi et insiste pour que la priorité soit donnée à la prévention de la désinsertion et au maintien dans l’emploi.

La réforme en cours de l’Allocation pour adulte handicapé (AAH) répond aussi en partie à l’objectif d’une meilleure insertion professionnelle des handicapés. La loi de 2005 avait déjà prévu le cumul de l’AAH avec les revenus du travail jusqu’à hauteur de 1,1 SMIC (depuis le 1er janvier 2011, ce cumul va jusqu’à 1,35 SMIC). En 2008, suite notamment à la mobilisation de l’association « Ni pauvres ni soumis », le président de la République prévoit la revalorisation de 25 % de l’AAH sur 5 ans à l’horizon 2012. Le rapport relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap (2009) estime que l’AAH doit opérer un renversement de la logique qui prévalait jusqu’alors et qui consistait à mesurer le taux d’incapacité permanente des personnes plutôt que d’identifier leur faculté à exercer une activité professionnelle. Ainsi, depuis 2009, les MDPH sont chargées de réaliser un bilan professionnel des personnes handicapées mais ces mêmes organismes considèrent qu’ils ne disposent pas des outils adaptés à cette mission. Le rapport du Sénat (2010) sur l’évaluation des coûts de l’AAH rappelle le double objectif fixé par le président de la République : garantir des conditions de vie dignes aux personnes que leur handicap empêche de façon durable d’exercer une activité, en leur octroyant un niveau de ressources proche du SMIC et pour les personnes dont le handicap n’est pas incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle, intensifier les actions d’insertion et d’accompagnement vers l’emploi. Néanmoins le rapport estime que cette réforme est largement mal préparée, largement inapplicable et que son financement a été mal évalué.

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