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Protection juridique des personnes handicapées

Dossier mis à jour le 28.05.2015

Article mis à jour le 22.06.2012

Les personnes handicapées peuvent avoir besoin d’un tiers pour s’occuper de la gestion de leur argent, de leur patrimoine, des prestations qu’elles reçoivent. Sauvegarde de justice, curatelle, tutelle, mesures d’accompagnement sont les différents modes de prise en charge de la protection des personnes vulnérables. Une réforme souhaitée de longue date, modifiant les textes fondateurs de la protection juridique, est votée en 2007. Elle insiste sur le respect des droits de la personne protégée et en particulier sur la préservation de son autonomie et de sa participation aux décisions qui la concernent. Pourtant des premiers bilans partiels des nouveaux dispositifs relèvent le manque de moyens de la justice (lenteur des instructions, contrôles des comptes des tutelles négligés) et une professionnalisation des tuteurs imparfaite.

Aux origines de la protection juridique

Deux textes législatifs sont à l’origine du dispositif de protection des majeurs. La loi du 3 janvier 1968, inscrite dans le code civil, définit et organise :

  • les mesures civiles de sauvegarde de justice (mesure de protection juridique provisoire et de courte durée qui peut permettre la représentation de la personne pour accomplir certains actes précis),
  • la curatelle (dans l’exercice de ses droits, la personne doit se faire conseiller et contrôler par un curateur)
  • la tutelle (la personne perd l’exercice de tous ses droits et doit être représentée dans tous les actes de la vie civile).

Dans l’esprit de la loi, l’Etat n’a vocation à intervenir qu’à la marge, de façon subsidiaire, quand tous les relais familiaux font défaut.
Autre texte majeur, la loi du 18 octobre 1966 relève du code de la sécurité sociale et institue une tutelle aux prestations sociales pour les adultes, conçue comme une mesure éducative, destinée à empêcher certains majeurs de dilapider les prestations sociales dont ils bénéficient.
Conçues initialement pour quelques milliers de personnes, les mesures de protection concernent plus de 700 000 personnes dans les années 2000. Cette progression résulte du vieillissement de la population et de la multiplication de cas de la maladie d’Alzheimer, de scandales ou fraudes, mais aussi de la tentation de pallier les insuffisances des dispositifs sociaux par des mesures de protection juridique. Une enquête réalisée sur les tutelles et curatelles d’Etat en 2002 par la Direction générale de l’action sociale montre que la population protégée n’est pas la population la plus âgée : 52 % des personnes protégées ont moins de 59 ans, 32,3 % ont plus de 75 ans. Plusieurs rapports d’inspection à la fin des années 1990 et le rapport de la commission Favard en 2000 mettent en évidence un certain nombre de dérives par rapport au dispositif initial : le critère légal d’altération des facultés personnelles n’est plus appliqué, tout comme le principe de priorité familiale dans l’exercice des tutelles et curatelles, et la gradation des mesures n’est plus respectée. L’audition de la famille est minoritaire, celle de la personne à protéger est loin d’être systématique et l’enquête sociale reste l’exception. Un rapport de la Cour des comptes de 2003 « la vie avec un handicap » ne dit pas autre chose : les travailleurs sociaux ont tendance à préconiser la mise en place de tutelles pour des situations qui ne le justifient pas (impayés de loyers, EDF, etc.).

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Protection juridique et accompagnement social

Une réforme de la protection des majeurs est définie par la loi du 5 mars 2007, entrée en application en 2009. La nouvelle loi vise à mettre fin aux confusions entre la protection juridique et l’action sociale en distinguant clairement les mesures de nature sociale (qui préservent la capacité juridique de la personne à protéger) des mesures de nature civile, prononcées par le juge des tutelles.
Il s’agit tout d’abord de recentrer la protection juridique sur les personnes réellement atteintes d’une altération des facultés mentales. Désormais, la mise sous tutelle ou sous curatelle d’une personne n’est possible que si une altération des facultés est constatée par un certificat médical circonstancié. Sont ainsi supprimés les motifs de « prodigalité, intempérance ou oisiveté ». Pour les personnes majeures, bénéficiaires de prestations sociales, dont les facultés ne sont pas altérées mais qui sont en grande difficulté sociale, deux mesures d’accompagnement sont mises en place :

  • les mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP) font l’objet d’un contrat comprenant des engagements réciproques entre le département en charge de la mesure et la personne majeure à protéger,
  • les mesures d’accompagnement judiciaire (MAJ), mesures contraignantes prononcées sur demande du procureur de la République.

Ces mesures n’entraînent pas d’incapacité juridique.
Les 68 000 tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) auraient dû être transformées en MAJ ou en MASP avant la fin 2011. Cela n’a pas été fait, ce qui fait dire à la Commission des finances du Sénat que la « déjudiciarisation » des procédures n’a pas encore eu lieu.
Par ailleurs, la loi renforce les droits de la personne protégée. La personne est obligatoirement entendue lors de la procédure de mise sous tutelle. Les décisions en matière de santé et de logement sont prises par la personne concernée (dans la mesure de ses possibilités), le tuteur n’ayant sur ces sujets qu’un rôle d’information et d’aide. Une nouvelle procédure est créée avec le mandat de « protection future ». Il prévoit les modalités d’une éventuelle protection, par la désignation à l’avance par le majeur concerné de la personne chargée de veiller sur ses intérêts et sa personne en cas de besoin. Ce mandat s’applique dès que l’altération des capacités est médicalement constatée, sans qu’un juge n’ait à intervenir.
Enfin, la privation des droits civiques devient l’exception. Depuis la loi sur le handicap de 2005, Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté. Les droits civiques sont introduits dans le texte de 2007 sous forme d’amendement : lorsqu’il ouvre ou renouvelle une mesure de tutelle, le juge statue sur le maintien ou la suppression du droit de vote de la personne protégée. Ainsi. Au total, ce sont 400.000 personnes handicapées mentales de plus de 18 ans qui pourraient voter, selon l’Unapei, fédération qui représente les personnes handicapées mentales et leurs proches.

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Formation, information, professionnalisation, moyens humains et financiers : des efforts encore à poursuivre

La loi a professionnalisé les intervenants extérieurs à la famille (mandataires judiciaires) : les tuteurs sont soumis à des règles communes de formation, de contrôle, d’évaluation et de rémunération. Les tuteurs professionnels figurent sur une liste et bénéficient d’un agrément préfectoral après avis du procureur de la République. Cependant, un rapport sur la maltraitance financière des personnes âgées (2011) note que les associations tutélaires rencontrent des difficultés pour envoyer leurs membres se former et acquérir le certificat national de compétence, faute d’argent et de temps. Il est en outre difficile d’établir un recensement précis de la répartition géographique des tuteurs dont certains sont surchargés. Une proposition de loi déposée en 2011 suggère la création d’un ordre professionnel des mandataires judiciaires à la protection des majeurs pour ainsi accroitre leur visibilité auprès du public concerné et structurer une profession peu organisée et divisée, alors même que ces mandataires effectuent une mission de service public.
Bien que la réforme réaffirme la prééminence de la tutelle familiale dans le dispositif de protection, celle-ci représente moins de la moitié des cas et régresse au profit des mandataires judiciaires. Les mandataires familiaux sont ceux qui reçoivent le moins de formation. Des propositions ont été émises afin que les tuteurs familiaux puissent faire appel à des référents juridiques ou contracter une assurance pour se couvrir d’éventuelles erreurs pendant l’exercice de leur mandat.
Deux rapports sur la maltraitance des personnes âgées (rapport Courtial en 2010 et rapport pour le Médiateur de la République, 2011) montrent que les dispositions de protection contre les abus (vols, détournement de biens…) commis à l’encontre des majeurs protégés restent à parfaire. Ces rapports préconisent, par exemple, la mise en place de véritables tribunaux des tutelles avec une création significative de postes de magistrats et de greffiers pour faire face à l’augmentation des mesures de protection et à leur nécessaire renouvellement tous les cinq ans. Ils proposent également d’intensifier, sous l’autorité du ministère de la Justice, les campagnes de contrôle des tutelles et curatelles afin de s’assurer de la qualité des procurations et mandats de gestion délivrés par les juges aux tuteurs et curateurs et de préserver les droits des personnes âgées.
Dans un rapport remis au Sénat fin 2011, la Cour des Comptes estime que le contrôle des comptes de tutelle représente pour les greffiers une charge d’autant plus lourde que leur présentation n’est pas normalisée. En outre, la réforme est intervenue dans un contexte de réforme de la carte judiciaire et il est difficile d’apprécier les moyens dont disposent les juges des tutelles.
Enfin, la révision quinquennale de toutes les mesures civiles de protection des majeurs prononcées prévue par la loi a due être reportée : la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit renvoie cette échéance au 31 décembre 2013. Mais, étant donnés le nombre de dossiers à revoir et les moyens affectés aux tutelles, cette disposition semble ne pas pouvoir être mise en œuvre. Des personnes vulnérables risqueraient alors de ne plus être protégées si les mesures de protection juridique devenaient caduques.

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