Droit d’asile et politique migratoire| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

Imprimer

Droit d’asile et politique migratoire

Dossier mis à jour le 12.04.2016

Article mis à jour le 10.11.2015

Depuis 1974, année de fermeture des frontières à l’immigration de travail, la demande d’asile est une des rares voies d’entrée en France. Encadré par des textes internationaux, inscrit dans le droit constitutionnel, il est devenu, au fil des ans, plus difficile à faire reconnaître, les pouvoirs publics cherchant à repérer les "faux réfugiés", migrants économiques qui cherchent à contourner les textes et conventions pour entrer dans un pays.

Le droit d’asile, un droit constitutionnel et conventionnel

Le droit d’asile est un droit de l’homme fondamental reconnu par la Déclaration universelle des Droits de l’homme, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention de Genève. La Convention de Genève du 27 juillet 1951, modifiée par le protocole de 1967, est née de circonstances historiques dans un contexte de Guerre froide. Les autorités publiques sont alors désignées comme les auteurs des persécutions et leurs victimes méritent la protection internationale. Le candidat au départ est personnellement et physiquement menacé en raison de ses idées politiques. La loi du 25 juillet 1952 fixe les conditions d’application de la convention en droit interne français (l’asile conventionnel). L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public doté de l’autonomie financière et administrative, se voit confier le soin de reconnaître la qualité de réfugié aux demandeurs d’asile, une juridiction administrative spécialisée, la Commission de recours des réfugiés (CRR) puis à partir de 2008 la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), est chargée, le cas échéant, de juger en appel les décisions de l’OFPRA.

Parallèlement, le préambule de la Constitution de 1958 déclare que tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur le territoire de la République. Le réfugié politique bénéficie donc d’une protection et d’un statut particuliers que la France s’est attachée à assurer même pendant les périodes où, pour des raisons économiques, elle décide de ne plus faire appel à une immigration de travail. C’est en vertu de ce préambule et pour tenir compte de l’évolution du contexte international (chute du Mur de Berlin et développement de nouvelles persécutions pratiquées par des groupes ou des organismes distincts des autorités publiques) que la loi du 11 mai 1998 introduit la notion d’asile territorial. Un asile territorial peut être accordé par le ministre de l’intérieur, après consultation du ministre des affaires étrangères, à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il y est exposé à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. La loi du 10 décembre 2003 substitue à la notion d’asile territorial celle de « protection subsidiaire » : celle-ci est dorénavant accordée aux personnes menacées dans leur pays d’origine de peine de mort, de torture ou de peines ou traitements inhumains ou dégradants, ou encore aux civils dont la vie y est gravement, individuellement et directement menacée du fait d’une violence généralisée résultant d’une situation de conflit armé interne ou international. La loi de 2003 institue également la demande d’asile unique auprès de l’OFRA, il n’y a plus d’asile accordé par le ministre de l’intérieur.

La demande d’asile devient une des seules voies d’entrée en France, d’autant plus attractive que, dans le même temps, les droits sociaux reconnus aux réfugiés et demandeurs d’asile sont plus nombreux. Les réfugiés statutaires bénéficient des prestations familiales et de l’allocation logement, du droit au minimum vieillesse et à l’allocation adultes handicapés. Les demandeurs d’asile ont droit à des aides financières (allocation temporaire d’attente – ATA - ou allocation mensuelle de subsistance – AMS), à un hébergement en centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou en hébergement d’urgence, à rechercher un travail même si la situation de l’emploi leur est opposable (depuis 1991).

Droit d’asile et politique migratoire

Malgré l’affirmation récurrente de ce droit, une certaine confusion est entretenue depuis des années entre asile et immigration. Souvent, les lois sur l’immigration ont réuni des dispositions sur le contrôle des flux migratoires et d’autres sur les procédures de demande d’asile. Ce fut notamment le cas en 1998 et en 2007, même si, en 2003, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) a salué la présentation de deux projets de lois distincts sur le droit d’asile, d’une part, et sur l’immigration, d’autre part, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. séparant clairement, pour une fois, les questions du droit d’asile et de l’immigration.

Dans un avis de 2006, la CNCDH souligne que l’implication du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’intérieur dans des domaines relevant davantage de l’examen de la demande d’asile que de sa compétence en matière d’accès au territoire et au séjour contribue à lever entretenir cette ambigüité. En effet, depuis la loi du 10 décembre 2003, a été créée, au sein de l’OFPRA, une Mission de liaison du ministère de l’Intérieur (MILAMI). En outre le directeur général de l’OFPRA est désormais nommé sur proposition conjointe du ministère des affaires étrangères et du ministère de l’intérieur et il nomme son adjoint après consultation préalable des deux ministères. Les directeurs généraux adjoints nommés depuis 2003 sont d’ailleurs des préfets. De plus, le directeur général de l’OFPRA siège au Comité interministériel de contrôle de l’immigration institué en mai 2005 et, comme le rappelle le décret d’attribution du ministère de l’intérieur daté de novembre 2010, le ministère prépare et met en œuvre notamment la politique gouvernementale en matière d’immigration et d’asile.

Au nom de la lutte contre les demandes d’asile infondées, les contrôles aux frontières rendent difficiles les demandes légitimes d’asile. Une personne peut demander l’asile auprès du consulat français dans son pays d’origine, à l’entrée du territoire français ou une fois qu’elle a été admise à pénétrer sur le territoire français auprès de la préfecture. Les multiples modifications de la réglementation et de la législation rendent parfois difficile la mise en œuvre de ce droit et la demande d’asile est parfois assimilée à une source d’immigration irrégulière. En 1991, sont créés les visas (consulaires) de transit aéroportuaire, nécessaires pour les ressortissants d’une quinzaine de pays considérés comme « sources de demandeurs d’asile » quand ils changent d’avion sans même sortir de la zone internationale. En 1992, sont instituées les zones d’attente pour les étrangers non autorisés à pénétrer sur le territoire. La loi du 24 août 1993 renforce encore les contrôles aux frontières, en instaurant, en ce qui concerne l’asile, les procédures prioritaires pour les demandes manifestement infondées. Elle est aussi à l’origine de la pénalisation du refus d’embarquement (tentative de soustraction volontaire à l’exécution d’une décision de refus d’entrée sur le territoire).

Les évolutions des délais de dépôt des demandes (ramené de 1 mois à 21 jours depuis un décret d’août 2004) ou de recours en cas de rejet d’une demande pénalisent aussi les demandeurs d’asile. Après la condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dans l’affaire Gebremedhin contre France, les demandeurs d’asile à la frontière (après rejet d’une demande d’asile) disposent d’un recours suspensif spécifique devant le tribunal administratif qui doit être introduit dans les quarante-huit heures. Cependant, ce recours doit être rédigé en langue française et comporter des arguments de fait et de droit, ce qui est difficile à former pour un étranger privé de liberté en zone d’attente. En outre, la nécessité d’attester d’une domiciliation, de l’exigence de complétude du dossier et de l’utilisation écrite du français dès les premières démarches administratives ainsi que de la mise en œuvre par les préfectures de dispositions permettant de placer les intéressés en procédure prioritaire, rendent de plus en plus aléatoire l’accès au séjour provisoire et à la procédure normale d’examen de leur demande.

La notion de pays d’origine sûr a été introduite dans la loi du 11 décembre 2003 (par anticipation de directives européennes), en particulier sur le droit d’asile : elle tend à présumer du caractère infondé de certaines demandes d’asile formulées par des ressortissants originaires de pays où il n’y aurait pas de risques sérieux de persécutions. Selon la CNCDH, cette notion contrevient aux dispositions de la Convention de Genève en matière de non discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité. des demandeurs d’asile selon le pays d’origine et ne peut que politiser la mise en œuvre du droit d’asile dans les relations internationales du pays. Néanmoins, le Conseil d’administration de l’OFPRA, sur suggestion du gouvernement, a établi une première liste de « pays d’origine sûrs » adoptée le 30 juin 2005, élargie à cinq nouveaux pays le 16 mai 2006, à nouveau modifiée en 2009 et en 2011. Les ressortissants de ces pays demandeurs d’asile sont placés systématiquement en procédure prioritaire. Le ministre de l’intérieur a déclaré, en novembre 2011, vouloir encore étendre cette liste.

Refonte de la politique d’asile

En 2013, le système d’asile apparaît à bout de souffle : les conditions d’accueil des demandeurs d’asile sont mauvaises, l’allongement des délais de traitement des demandes d’asile porte préjudice aux demandeurs et contribue, dans le même temps, à la saturation des capacités d’hébergement. Le gouvernement demande à deux parlementaires, Valérie Létard et Jean-Louis Touraine, d’organiser une concertation avec tous les acteurs du droit d’asile.

A l’issue de cette concertation, le gouvernement présente une réforme de l’asile en France. La loi est promulguée le 29 juillet 2015. Celle-ci vise, d’une part, à améliorer la protection des personnes en besoin d’une protection internationale et, d’autre part, à permettre d’écarter plus facilement la demande d’asile infondée et de mettre fin au détournement de la procédure d’asile à des fins migratoires. A ce propos, la CNCDH regrette, dans son avis du 20 novembre 2014, l’utilisation d’une terminologie entretenant la confusion entre les questions d’asile et d’immigration.

La loi introduit de nouveaux droits pour les demandeurs d’asile : faculté d’être assisté par un avocat ou un représentant d’association à l’entretien conduit par l’OFPRA, recours suspensif devant la CNDA. Le délai de traitement d’une demande d’asile doit être amené à une moyenne de neuf mois. La loi crée un hébergement directif des demandeurs d’asile sur l’ensemble du territoire pour éviter des concentrations territoriales.

La loi s’inscrit dans le cadre européen puisqu’elle transpose des directives adoptées en 2013 dans le "Paquet asile". Depuis le Traité de Lisbonne, l’Union européenne doit développer "une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non refoulement". Le "régime d’asile européen commun"(RAEC) fixe des normes et des procédures communes aux États membres. Parmi les textes qui composent le RAEC, le règlement de Dublin est aujourd’hui très discuté. En vertu de ce texte, une demande d’asile ne peut être examinée que par un seul pays européen. Le pays responsable de la demande d’asile est déterminé en fonction de plusieurs critères : lieu de résidence du demandeur d’asile, État ayant délivré un permis de séjour ou un visa, État d’arrivée après un franchissement irrégulier de sa frontière. Si aucun État ne peut être désigné comme responsable d’une demande d’asile sur la base de ces critères, c’est le premier pays où le demandeur a présenté une demande qui doit l’examiner.

En dépit de la politique communautarisée de l’asile, les États-membres restent maîtres de l’accueil des réfugiés. C’est ainsi que les Érythréens sont refusés dans 85% des cas par la France mais trouvent ailleurs une reconnaissance de leur statut de personne persécutée. Selon les pays, ils perçoivent une indemnité ou non durant l’instruction de leur demande, ils sont hébergés ou non. Face à l’afflux de migrants qui fuient les conflits notamment de Syrie et d’Irak, la Commission européenne a admis que les modalités du droit d’asile dans l’UE étaient devenues inadaptées.

La mise en œuvre de quotas d’accueil par pays de réfugiés est une mesure pour faire face à la situation d’urgence à laquelle l’Europe est confrontée. La nécessité d’apporter une réponse commune et globale de l’Europe, conforme aux obligations inscrites dans le droit international (y compris celles dérivées de la Convention de Genève sur les réfugiés) et à même de gérer les conséquences humanitaires et politiques ainsi que les causes profondes de la situation actuelle, implique la recherche de solutions durables aussi dans les pays d’origine. Dans ses conclusions, le Conseil de l’Union européenne sur l’avenir de la politique de l’aide au retour, en octobre 2015, précise que "l’UE réfléchira à la mise en place de capacités d’accueil sûres et viables et aux possibilités d’offrir des perspectives durables et des procédures adéquates aux réfugiés et aux membres de leur famille dans les régions des pays tiers soumis à une forte pression migratoire, jusqu’à ce que le retour dans leur pays d’origine soit possible."

Lien vers le haut de page

Mots clés :

Rechercher