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Citoyenneté et droit de vote des étrangers

Dossier mis à jour le 12.04.2012

Article mis à jour le 12.04.2012

La participation à la vie de la cité peut prendre différentes formes : s’engager dans un parti politiqueParti politiqueAssociation organisée qui rassemble des citoyens unis par une philosophie ou une idéologie commune, dont elle recherche la réalisation, avec comme objectif la conquête et l’exercice du pouvoir., adhérer à un syndicatSyndicatAssociation de personnes dont le but est de défendre les droits et les intérêts sociaux, économiques et professionnels de ses adhérents. ou à une association, participer à des actions collectives, avoir le droit de vote ou celui d’être élu. Les étrangers se sont progressivement vu reconnaître le droit de vote aux élections non politiques. Mais, alors que certains pays de l’Union européenne (UE) ont accordé aux étrangers le droit de vote aux élections locales, en France, les immigrés qui n’ont pas la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat. française restent exclus du droit de vote aux élections politiques.

Pourtant, depuis trente ans, le débat sur le droit de vote des étrangers aux élections locales revient périodiquement sur le devant de la scène : c’était une proposition du candidat François Mitterrand en 1981, c’est un engagement du candidat François Hollande en 2012. Entre ces deux dates, le Traité de Maastricht (1992) a accordé le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les ressortissants de l’UE, créant une nouvelle citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société., la citoyenneté européenne.

La reconnaissance d’une « citoyenneté sociale »

Les étrangers ont progressivement acquis des droits égaux à ceux des nationaux dans de nombreux domaines dès lors que l’exercice de l’autorité publique ou de fonctions de souveraineté n’est pas en jeu.

Ainsi, depuis 1946, les étrangers sont électeurs dans les instances représentatives du personnel. Depuis 1968, ils peuvent être élus délégués syndicaux. Ils peuvent être membres des comités d’entreprises et délégués du personnel à condition de "savoir lire et écrire en français" (selon la loi du 27 juin 1972), puis de "pouvoir s’exprimer en français" (selon la loi du 11 juillet 1975), puis sans condition après l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 (loi du 28 octobre 1982, une des lois dites lois Auroux). Ils sont électeurs mais non éligibles aux conseils des prud’hommes. Ils sont électeurs et éligibles dans les conseils d’administration des caisses de sécurité sociale, les conseils d’administration des établissements publics gérant des logements sociaux (OPAC, OPHLM) depuis 1982. Ils peuvent être élus parents délégués et, à ce titre, participer aux Conseils des écoles maternelles et élémentaires ainsi qu’aux conseils d’administration des collèges et des lycées. Ils peuvent aussi participer aux instances de gestion des universités (la présidence de l’Université restant monopole national). Les ressortissants communautaires ont le droit de voter pour désigner les assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux et dans d’autres organismes agricoles. Mais seuls des Français peuvent être membres des chambres de commerce et d’industrie, des chambres d’agriculture et des chambres de métier. C’est aussi le nombre global d’habitants d’une collectivité - déterminé lors du recensement – et non pas seulement celui des Français qui est pris en compte pour fixer par exemple le montant de subventions ou le nombre des conseillers municipaux.

Ainsi la reconnaissance de droits aux étrangers, identiques à ceux dont bénéficient les Français dans un certain nombre d’institutions, remet en cause la conception traditionnelle de la citoyenneté fondée sur la nationalité. Une nouvelle citoyenneté apparaît, qualifiée parfois de « citoyenneté sociale ».

La création d’une citoyenneté européenne

La Constitution française du 3 septembre 1791 n’associait pas de condition de nationalité à l’octroi du droit de vote et celle du 24 juin 1793 définissait trois catégories d’étrangers pouvant participer à la souveraineté nationale via le droit de vote. Mais « la notion de nationalité a fini par être absorbée par celle de citoyenneté », disait Marceau Long, alors président de la Commission de la nationalité en 1988. La Constitution du 4 octobre 1958 stipule que sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».

Le Conseil de l’Europe a adopté, le 5 février 1992, une Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local. L’article 6 de cette convention précise que « chaque partie s’engage […] à accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s’appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l’État en question pendant les cinq ans précédant les élections ». Le Traité de Maastricht du 7 février 1992 institue une citoyenneté européenne. Les citoyens de l’Union européenne sont les personnes ayant la nationalité d’un Etat membre de l’UE. Le traité leur accorde le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales et européennes. Le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition anticonstitutionnelle. Si « l’article 3 de la Constitution réserve le droit de vote aux nationaux français ; le pouvoir constituant peut prévoir des dérogations au principe général en autorisant les étrangers de la CEE à voter lors des élections municipales et européennes » précise le Conseil constitutionnel dans une décision de septembre 1992. En conséquence, la Constitution a été modifiée et dispose désormais que le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. La directive du 19 décembre 1994 fixe les modalités selon lesquelles les citoyens de l’UE qui résident dans un État membre sans en avoir la nationalité peuvent y exercer le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales. Cette directive a été transposée par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 25 mai 1998, et les ressortissants des pays de l’Union européenne ont pu voter pour la première fois aux élections européennes en 1999 et aux élections municipales en 2001. Le droit de vote des étrangers à ces élections a été intégré à la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne en 2001.

Ainsi dans les pays de l’UE, la citoyenneté peut compter plusieurs niveaux : un citoyen de la nationalité de son pays de résidence a le droit de vote à toutes les élections politiques, un citoyen européen qui réside dans un autre pays européen dont il n’a pas la nationalité peut voter aux élections municipales et européennes, quant au ressortissant d’un Etat tiers, sa situation peut varier selon son pays de résidence. Pour les élections municipales, l’Allemagne, l’Autriche et l’Italie dénient aux étrangers le droit de vote, l’Espagne, le Portugal et le Royaume-Uni accordent le droit de vote aux ressortissants de certains pays, la Belgique, le Danemark, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Suède et plusieurs cantons suisses octroient le droit de vote à tous les étrangers qui résident sur leur territoire depuis quelques années, l’Irlande ne subordonne pas le droit de vote des étrangers à une durée minimale de résidence.

L’argument avancé par les opposants au droit de vote et d’éligibilité des résidents non communautaires, selon lequel la citoyenneté serait indissociable de la nationalité n’apparaît plus fondé dès lors que le traité de Maastricht opère une dissociation entre nationalité française et citoyenneté européenne. Les défenseurs du droit de vote des étrangers souhaitent que l’exercice de la citoyenneté politique ne soit plus limité au critère de la nationalité mais prenne en compte celui de la résidence.

Vers une citoyenneté politique liée à la résidence pour tous les étrangers ?

Ce débat sur le droit de vote des étrangers est récurrent depuis plus de 30 ans. C’est dans les années 1970 que des organisations politiques et des associations revendiquent le droit de vote pour les étrangers aux élections municipales après cinq ans de résidence sur le territoire. Cette mesure est inscrite dans les 110 propositions du candidat François Mitterrand à l’élection présidentielle de 1981 mais elle n’est pas mise en œuvre. Pourtant, dans sa « Lettre à tous les Français » lors de la campagne présidentielle de 1988, François Mitterrand réitère sa position de principe en faveur du droit de vote des étrangers et il fait part de son regret « que l’état (des) mœurs ne le permette pas ».

Certaines municipalités s’emparent du débat en s’efforçant d’associer la population étrangère à la vie politique locale de différentes manières (commissions extra-municipales d’immigrés, conseils municipaux associés ou encore conseil consultatif des étrangers). Mais toutes ces structures n’ont qu’un caractère consultatif.

En 1990, le Rassemblement pour la République (RPR), opposé au droit de vote des étrangers, appelle, par le biais d’une pétition nationale, à un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. sur cette question. Les opposants de principe au droit de vote des étrangers mettent en avant la menace à la souveraineté nationale, puisque pour eux citoyenneté et nationalité sont intrinsèquement liées, ou bien dénoncent la manipulation politique dont le seul but serait de faire grimper l’extrême droite, opposée à cette mesure. La même année, une première campagne, « J’y suis, j’y vote », est lancée par des associations, syndicats et partis politiques favorables au droit de vote des étrangers. Fin des années 1990, une nouvelle campagne « Même sol, mêmes droits, même voix » traduit la volonté des organisations de faire de « 2001, l’année de la citoyenneté ». Depuis 2002, c’est sous la bannière du collectif « Votation citoyenne » que ces organisations poursuivent leurs démarches.

Le 3 mai 2000, l’Assemblée nationale adopte en première lecture une proposition de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. qui donne le droit de vote à tous les résidents étrangers pour les élections municipales. Pendant les dix années qui suivent, le Sénat, dont les membres sont majoritairement opposés à la proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires., n’inscrit pas le texte à son ordre du jour. En 2001, dans son livre « Libre », puis de nouveau en 2005 alors qu’il est ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy se prononce pour le droit de vote des étrangers aux élections municipales, comme "facteur d’intégration". En décembre 2011, la proposition votée par l’Assemblée nationale en 2000 est finalement adoptée par le Sénat, devenu majoritairement de gauche après les élections de septembre 2011. Le texte prévoit d’accorder le droit de vote aux élections municipales aux étrangers non communautaires résidant en France ainsi que leur éligibilité comme conseiller municipal. Il ne permet ni l’élection à la fonction de maire, ni la participation comme grand électeur aux élections sénatoriales. La proposition de loi constitutionnelle, adoptée par les deux assemblées, exige un vote du Congrès ou un référendum avant de pouvoir être promulguée. Cependant, le président de la République, Nicolas Sarkozy, s’est prononcé contre cette proposition qu’il estime « hasardeuse » et susceptible de » diviser les Français à une période de crise où il y a tant besoin de les rassembler ».

En 2012, le droit de vote des étrangers aux élections locales figure parmi les 60 propositions du candidat François Hollande à l’élection présidentielle. Une proposition qui, selon plusieurs sondages, recueillerait désormais l’avis favorable d’une majorité de Français.

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