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Entrée, séjour, travail, éloignement : le statut des étrangers

Dossier mis à jour le 12.04.2016

Article mis à jour le 29.04.2016

Le statut de l’étranger se définit par un ensemble de mesures législatives et réglementaires fixant les conditions de son entrée, de son séjour, de son accès à un emploi ainsi que de son éloignement du territoire français. Les évolutions des textes depuis 1945 témoignent d’une politique utilitariste et pragmatique dans ce domaine qui varie en fonction de la situation économique. Jusqu’en 2005, l’ordonnance du 2 novembre 1945 était le texte de droit commun qui organisait les flux des travailleurs et des membres de leurs familles. Aujourd’hui, le droit des étrangers est rassemblé dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). Les ressortissants de certains États d’Afrique anciennement sous autorité française sont régis par des conventions bilatérales passées entre la France et ces États. La tendance est cependant à l’alignement progressif de ces convention sur le droit commun. Les ressortissants algériens et tunisiens restent soumis à un régime nettement dérogatoire. Quant aux personnes ayant la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat. d’un État de l’Union européenne, elles sont régies en grande partie par un droit propre fondé sur les principes de liberté de circulation et d’établissement.

Le contrôle des flux migratoires : une constante depuis plus de 40 ans

Depuis la décision de fermeture des frontières prise par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. en 1974 et la généralisation des titres de séjour à tous les étrangers, la maîtrise des flux migratoires et la lutte contre l’immigration clandestine constituent un objectif permanent pour tous les gouvernements. L’ordonnance du 2 novembre 1945, puis le Ceseda ont été modifiés de nombreuses fois.

Les réformes adoptées, si elles restent toujours dans le cadre de la maîtrise de l’immigration, rendent soit plus contraignantes, soit plus souples les conditions d’accès au territoire. Elles ont pu modifier la liste des documents à fournir et les modalités d’obtention de certains documents (attestation d’accueil, certificat d’hébergement, octroi de visas par exemple) ou fixer des règles spécifiques pour l’accueil de certaines catégories d’étrangers (par exemple : les étudiants, ou les chercheurs). Les réformes ont également porté sur les conditions du séjour (en permettant ou non l’accès au travail par exemple et en modifiant les conditions de renouvellement des titres de séjour) et sur les mesures de l’éloignement avec des fluctuations dans la définition des catégories de personnes protégées de la reconduite à la frontière, de l’expulsion ou de l’interdiction du territoire. Enfin la régularisation de personnes sans papiers reste une réponse à une situation d’urgence.

Dans les années 2000, plusieurs textes sur l’immigration sont venus s’ajouter à un arsenal législatif déjà important.

Ainsi, la loi de novembre 2003 instaure un contrôle accru des demandes de visa, crée un fichier d’empreintes digitales des demandeurs de visa, révise le dispositif de maintien en zones d’attente. La loi du 24 juillet 2006 se consacre à la lutte contre les abus et les détournements de procédures : regroupement familial plus difficile, contrôle plus strict des mariages mixtes, délivrance des titres de séjour encore plus encadrée. Le visa de long séjour devient indispensable pour une carte de séjour, tandis que la carte de résident est attribuée sous conditions. Le texte voté en juin 2011 prévoit un renforcement des sanctions administratives, financières et pénales contre ceux qui emploient sciemment, directement ou indirectement des étrangers sans titre de séjour. Il crée une notion d’abus de court séjour (séjour de moins de trois mois) par la multiplication des allers et retours dans le but de se maintenir sur le territoire ou bien s’il constitue une charge déraisonnable pour le système d’assurance sociale. Les mesures nouvelles répondent à une suspicion de détournement des textes. La loi de 2011 restreint aussi l’octroi de titre de séjour "étranger malade" qui ne peut être accordé que si le traitement n’existe pas dans le pays d’origine, indépendamment des conditions d’accès plus ou moins assurées à ce traitement. Cette disposition est assouplie par la loi de 2016 : la délivrance du titre de séjour étranger malade dépendra de l’accès effectif aux soins dans le pays d’origine et non plus de la seule absence de soins dans celui-ci.

En 2013, lors d’un débat au Sénat sur l’immigration, Manuel Valls, ministre de l’Intérieur, estime qu’il faut passer d’une logique de suspicion à une logique d’intégration tout en précisant que "l’immigration peut être une opportunité pour la France si elle est maîtrisée (...), si l’accueil des talents est encouragé et l’intégration favorisée". Ces trois volets structurent la nouvelle loi sur le droit des étrangers promulguée le 7 mars 2016. Les amendements du Sénat proposant des quotas d’immigration sont rejetés, comme contrevenant à la Convention européenne des droits de l’Homme et à certaines directives européennes. "Certaines catégories d’étrangers ne peuvent se voir exclues a priori d’un droit au séjour avant tout examen de leur situation" précise le Défenseur des droits dans un avis de janvier 2016.

L’éloignement des étrangers : à la recherche d’une efficacité toujours plus grande

En 1981, la loi du 29 octobre introduit une série de garanties nouvelles pour les étrangers en matière d’éloignement du territoire : l’expulsion n’est prononcée que si l’étranger a été condamné à une peine au moins égale à un an de prison ferme et le ministre de l’intérieur ne peut passer outre à un avis négatif de la commission d’expulsion, composée de magistrats. La reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière n’est possible qu’après un jugement et non plus par la voie administrative ; les étrangers mineurs ne sont plus expulsables s’ils ont des attaches personnelles ou familiales en France (sauf en cas d’urgence absolue, lorsque la mesure constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou pour la sécurité publique). La loi de 1986, dite loi Pasqua, rend aux préfets le droit de prononcer la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière et rétablit le régime de l’expulsion tel qu’il existait antérieurement à la loi de 1981. La loi Pasqua de 1993, après l’intermède de la loi Joxe qui avait créé un recours suspensif contre la reconduite à la frontière et redonné ses pouvoirs à la commission d’expulsion, revient à peu près à la loi de 1986. Elle restreint les pouvoirs du juge judiciaire en matière de rétention. La loi de Debré de 1997 retarde l’intervention du juge qui ne doit plus être saisi qu’au bout de 48 heures. Avec la loi Besson de juin 2011, le juge des libertés et de la détention n’est plus saisi qu’au bout de 5 jours. Cette loi qui transpose une directive européenne, la directive retour, prévoit en outre la possibilité voire même l’obligation d’accompagner une décision d’éloignement d’une interdiction de retour d’une durée modulable mais qui peut aller jusqu’à 5 ans. La loi de 2016 accorde au préfet la possibilité d’assortir l’obligation de quitter le territoire français d’une interdiction de circulation sur le territoire français d’une durée maximale de trois ans pour les ressortissants de l’Union européenne.

Par ailleurs, en matière de lutte contre l’immigration clandestine, le texte renforce le caractère prioritaire de l’assignation à résidence par rapport au placement en rétention. La loi instaure le droit, pour les journalistes, d’accéder aux zones d’attente et aux lieux de rétention.

En inscrivant dans la loi l’interdiction de placer en rétention des parents accompagnés de mineurs, le législateur prend en compte l’intérêt supérieur des enfants. Les dérogations prévues dans le texte limite cependant la portée de cette avancée. Enfin, il accroît le niveau des pénalités dues par les transporteurs qui ne respectent pas leurs obligations de contrôle.

Depuis la loi du 31 décembre 2012, le délit de séjour irrégulier est supprimé, remplacé par le délit de maintien sur le territoire : "Tout étranger qui, faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion, d’une mesure de reconduite à la frontière, d’une obligation de quitter le territoire français ou d’une interdiction judiciaire du territoire, se sera maintenu irrégulièrement sur le territoire français sans motif légitime, après avoir fait l’objet d’une mesure régulière de placement en rétention ou d’assignation à résidence ayant pris fin sans qu’il ait pu être procédé à son éloignement, sera puni d’un an d’emprisonnement et de 3 750 € d’amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi.”.

En outre, la loi étend l’immunité pénale pour l’aide aux étrangers.

Le regroupement familial, un droit reconnu mais des conditions d’exercice toujours plus strictes

Un arrêt du Conseil d’État du 8 décembre 1978 réaffirme le principe du droit au regroupement familial comme résultant des principes généraux du droit mais ce n’est qu’en 1993 que ce principe est inscrit dans l’ordonnance du 2 novembre 1945. Jusqu’en 1993, les conditions d’exercice du regroupement familial étaient précisées par décret.

Le regroupement familial est soumis à des conditions strictes de ressources et de logement pour les ressortissants des États tiers. Les familles de Français, de ressortissants des États membres de l’Union européenne et des pays signataires de l’accord sur l’espace économique européen, ainsi que les familles de réfugiés et apatrides, ne sont plus soumises à ces conditions depuis la loi du 11 mai 1998.

La loi de novembre 2003 accorde, désormais, la délivrance d’une carte de résident aux familles rejoignantes au bout de deux ans de présence en France et à la condition d’une bonne intégration dans la société française. La loi de juillet 2006 va plus loin encore puisque, pour être rejoint par sa famille, un ressortissant étranger doit justifier de 18 mois (au lieu d’un an) de séjour en situation régulière et d’un revenu au moins égal au SMIC (sans les allocations). Les dispositions de la loi de novembre 2007 concernent principalement l’immigration familiale avec le renforcement des mesures permettant d’évaluer les notions d’intégration (évaluation de la connaissance de la langue française pour l’octroi d’un visa, le recours possible aux tests ADN comme preuve de filiationFiliationLien juridique entre parents et enfants d’un enfant étranger).

La loi de mars 2016 supprime le test d’intégration préalable au séjour. Elle prévoit qu’un visa de long séjour sera délivré de plein droit au conjoint de Français, sous les seules réserves de la fraude, de l’annulation du mariage et de la menace à l’ordre public. De même, la carte de résident sera délivrée de plein droit pour les parents d’un enfant français, les conjoints de Français et les personnes ayant été admises au titre du regroupement familial dès lors qu’elles en remplissent les conditions.

Main d’œuvre immigrée : une immigration très encadrée

L’ordonnance du 2 novembre 1945 met en place une politique d’encadrement de l’immigration de main d’oeuvre. La conjoncture économique (période de reconstruction marquée par une expansion économique et un fort besoin de main d’oeuvre) fait que ce texte n’est pas appliqué pendant des années. Après la fermeture des frontières en 1974, l’immigration légale ne concerne plus que quelques catégories de personnes : étudiants, stagiaires, membres de la famille d’un étranger régulièrement installé dans le cadre du regroupement familial et personnes dotées d’une qualification professionnelle exceptionnelle.

La délivrance des autorisations de travail est subordonnée à la situation de l’emploi (mesure inscrite en 1975 dans le Code du travail). La loi de 1984, votée à l’unanimité par les députés, crée la carte de résident de 10 ans qui permet un temps que le droit au séjour soit dissocié de l’occupation d’un emploi.

Dans les années 1990, l’Europe est prête à accepter une immigration sélective pour dynamiser son économie, la main-d’oeuvre qualifiée faisant défaut dans certains domaines. Le débat se poursuit, en 2005, avec l’adoption par la Commission européenne du "Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques". La Commission reconnaît l’impact du déclin démographique et du vieillissement de la population sur l’économie et souligne, en conséquence, la nécessité de revoir les politiques d’immigration sur le long terme, en particulier à la lumière des implications que la stratégie de migration économique aurait sur la compétitivité et, dès lors, sur la réalisation des objectifs de Lisbonne.

Le texte sur l’immigration et l’intégration de 2003 consacre officiellement l’idée d’une reprise de l’immigration de travail en fonction des besoins de l’économie française : c’est l’immigration choisie. La loi Chevènement du 11 mai 1998, s’inspirant du rapport de Patrick Weil de 1997, contenait déjà les éléments d’une politique sélective, en donnant des facilités aux chercheurs par exemple. Dans l’exposé des motifs de la loi du 24 juillet 2006, il est explicitement écrit que la loi vise à promouvoir une immigration choisie ainsi qu’une intégration réussie. Pour ce faire, elle revient à la sélection de la main d’oeuvre avec des listes de secteurs tendus où les employeurs peuvent faire appel à des étrangers. Dans ces secteurs il pourra être établie une carte de séjour temporaire d’un an, renouvelable sur la durée du contrat de travail. La loi Besson de juin 2011 poursuit cette même orientation et crée de nouveaux outils de promotion de l’immigration professionnelle. Pour les étrangers hautement qualifiés (formation post-baccalauréat d’au moins trois ans ou expérience professionnelle d’au moins cinq ans), une "carte bleue européenne", prévue par le Pacte européen sur l’immigration et l’asile de 2008, est créée. Elle permet un accès facilité au marché du travail et des droits au séjour identiques dans tous les pays de l’Union européenne, mais sa durée reste indexée sur la durée du contrat de travail.

Cependant, au Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. du 15 juin 2011, le ministre de l’intérieur, Claude Guéant, présente une communication sur la maîtrise de l’immigration légale dans laquelle il relativise ce recours à l’immigration de travail : l’immigration de travail doit être réduite par un contrôle accru des préfets et la révision de la liste des métiers en tension, susceptibles de faire appel à de la main d’œuvre étrangère.

En créant un titre de séjour pluriannuel de quatre ans (un document à mi-chemin entre la carte de séjour valable un an et la carte de résident de dix ans), la loi du 7 mars 2016 sur le droit des étrangers vise à augmenter "l’attractivité du territoire dans le cade de l’immigration professionnelle". Le principe du nouveau dispositif "passeport talents" est une fusion des titres de séjour existants (scientifique-chercheur, profession artistique et culturelle, salarié en mission, carte bleue européenne). Il constituera le titre unique ouvert aux investisseurs, aux chercheurs, aux artistes et aux salariés qualifiés.

La circulaire du 31 mai 2011 sur les autorisations de travail accordées à des étudiants étrangers à l’issue de leurs études en France limitait le changement de statut des étudiants en celui de travailleur, sous couvert d’un rappel à la loi de 2006 (celle-ci prévoit qu’un étudiant étranger terminant ses études a droit à un emploi de six mois dans la discipline où il a fait ses études, afin de se familiariser avec le monde du travail) et d’une crainte de la fuite des cerveaux des pays en voie de développement. La circulaire a été abrogée en juillet 2013. La loi du 22 juillet 2013 sur l’enseignement supérieur puis celle de 2016 assouplissent les conditions d’accès à l’emploi en fin d’études pour les étudiants étrangers.

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