Législation et réglementation : évolution du statut des étrangers

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Les évolutions législatives sur 50 ans témoignent d’une politique utilitariste et pragmatique dans ce domaine, fonction de la situation économique.

L’ordonnance du 2 novembre 1945 met en place une politique d’encadrement de l’immigration de main d’oeuvre. La conjoncture économique (période de reconstruction, de pleine expansion économique et fort besoin de main d’oeuvre) fait que ce texte n’est pas appliqué pendant des années, pas plus que la mission de l’ONI qui a le monopole de l’introduction des étrangers.

Au lendemain de la crise pétrolière en 1974, la décision est prise en France, comme dans les autres pays européens, de fermer les frontières et de généraliser les titres de séjour à tous les étrangers, la politique familiale est même un temps menacée.

Dès lors la maîtrise des flux migratoires et la lutte contre l’immigration clandestine deviennent un objectif continuellement réaffirmé et une donnée consensuelle des gouvernements qu’ils soient de gauche ou de droite. Consulter une sélection de déclarations de personnalités politiques

Malgré ce consensus, l’ordonnance sera modifiée une vingtaine de fois jusqu’au dernier texte promulgué en novembre 2003. Tandis que se durcissent les textes concernant l’immigration clandestine, la nécessité d’une intégration des étrangers régulièrement installés est réaffirmée. Mais en même temps des mesures sont prises pour favoriser ou convaincre un certain nombre d’étrangers de quitter le territoire et de se réinstaller dans leur pays d’origine : c’est l’aide au retour mise en place par Lionel Stoléru en 1977, puis l’aide à la réinsertion instaurée au début des années 80, puis la politique de co-développement dans les années 1990 couplée avec l’aide à la réinsertion.

Dans les années 1990, le discours évolue : l’Europe semble plus encline aujourd’hui à une immigration sélective pour dynamiser son économie, la main-d’oeuvre qualifiée faisant défaut dans certains domaines. C’est la position de l’Allemagne dans sa nouvelle législation sur l’immigration ; l’Espagne a mis en place en 200-2001, un système de quotas, le rapport de Sami Naïr de 1997 va aussi dans ce sens. Dans son rapport d’activité 2000, la Direction des populations et migrations (DPM), rattachée au ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’Emploi et de la solidarité mentionne l’apparition d’un nouveau credo en faveur d’un appel à l’immigration. Dans la présentation de la nouvelle modification de l’ordonnance de 1945, le 3 juillet 2003, le ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy, réaffirmait la position du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. : "ni immigration zéro, ni ouverture totale des frontières". Devant la baisse de la population en âge de travailler, le Conseil économique et social, dans un rapport de novembre 2003 intitulé - "Les défis de l’immigration future"-, propose d’envisager autrement d’ici à l’horizon 2020 le futur de l’immigration en France et en Europe. .

Le débat se poursuit avec l’adoption par la Commission européenne, le 11 janvier 2005 du « livre vert » sur une « approche communautaire de la gestion des migrations économiques ». La Commission reconnaît l’impact du déclin démographique et du vieillissement de la population sur l’économie ; en conséquence elle souligne la nécessité de revoir les politiques d’immigration sur le long terme, en particulier à la lumière des implications que la stratégie de migration économique aurait sur la compétitivité et, dès lors, sur la réalisation des objectifs de Lisbonne.

Entrée, séjour et éloignement des étrangers

Entrée, séjour et éloignement des étrangers

L’ordonnance du 2 novembre 1945 est le texte de droit commun, la philosophie du texte de 1945 étant d’organiser les flux des travailleurs et des membres de leurs familles, de fixer les conditions de leur séjour et d’organiser l’éloignement de ceux qui ne sont plus acceptés sur le territoire. Ce texte ne s’applique pas à tous les étrangers en France.

En effet, les ressortissants de certains Etats d’Afrique anciennement sous autorité française sont régis par des conventions bilatérales passées entre la France et ces Etats, même si la teneur de ces conventions a été progressivement alignée sur le droit commun. Les ressortissants algériens et tunisiens restent soumis, aujourd’hui, à un régime nettement dérogatoire. Quant aux personnes ayant la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat. d’un Etat de l’Union européenne, elles sont régies en grande partie par un droit propre fondé sur les principes de liberté de circulation et d’établissement.

Toutes les modifications de l’ordonnance intervenues notamment depuis 1980 ont donné lieu à de vifs débats parlementaires. Elles rendent soit plus contraignantes soit plus souples les conditions d’accès au territoire, à la fois du point de vue des documents à fournir, des modalités d’obtention de certains documents (attestation d’accueil, certificat d’hébergement, par exemple), ou de l’octroi des visas ou fixent des règles spécifiques pour l’accueil de certaines catégories d’étrangers (par exemple : les étudiants, ou les chercheurs). Elles concernent aussi les conditions du séjour (permettant ou non l’accès au travail par exemple, modifiant les conditions de renouvellement des titres de séjour), et les mesures de l’éloignement avec des fluctuations dans la définition par exemple des catégories de personnes protégées de la reconduite à la frontière, de l’expulsion ou de l’interdiction du territoire (ITF). Enfin la régularisation de personnes sans papiers reste une réponse à une situation d’urgence.

La dernière modification de l’ordonnance de 1945, revient sur les mesures concernant l’entrée des étrangers (contrôle accru des demandes de visa, création d’un fichier d’empreintes digitales des demandeurs de visa, révision du dispositif de maintien en zones d’attente, responsabilité accrue des maires dans la délivrance des attestations d’hébergement), leur séjour (suppression des titres de séjour pour les ressortissants communautaires, lutte contre les mariages et les paternités de complaisance) les mesures d’éloignement (mesures réformant sans supprimer la double peine).... Le texte a été adopté définitivement en octobre 2003 et la loi, promulguée le 26 novembre 2003.

La double peine

La double peine

Qu’est-ce que la double peine ?

Il s’agit de la possibilité donnée au juge pénal (tribunal correctionnel ou Cour d’assises) de condamner les étrangers reconnus coupables, à une peine d’amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi., d’emprisonnement ou de réclusion pour l’infractionInfractionAction ou comportement interdit par la loi et passibles de sanctions pénales. On distingue trois catégories d’infraction selon la gravité et les peines encourues : les contraventions, les délits et les crimes. commise mais aussi à la peine d’interdiction du territoire (ITF) temporaire ou définitive réservée aux seuls étrangers. Cette "double peine" peut aussi prendre la forme d’un arrêté d’expulsion, pris par le préfet ou le ministre de l’intérieur. Interdiction du territoire et expulsion peuvent d’ailleurs se cumuler. Plusieurs articles du Code pénal et de l’ordonnance de 1945 prévoient les cas pour lesquels ces mesures sont envisagées ainsi que les personnes protégées de ces mesures. Une étude du Sénat : les Documents de travail du Sénat - série législation comparée : La double peine - montre que cette "double peine" existe dans d’autres pays européens.

Evolutions envisagées

Les étrangers concernés par ces mesures doivent donc quitter le territoire, quitter leurs familles et rejoindre un pays où ils peuvent n’être jamais allés et dont ils ignorent tout. Bertrand Tavernier parle de "vies brisées" dans un film qui relate l’histoire de dix grévistes de la faim frappés par cette double peine, à Lyon en 1998. En novembre 2001, plusieurs associations de défense des étrangers, des organisations caritatives et des syndicats lancent une campagne "Une peine, point barre", pour mobiliser l’opinion publique contre la double peine.

Plusieurs rapports ont fait un état de la situation et proposent des évolutions du système.

En 1998, une commission interministérielle est chargée d’une mission de réflexion sur le prononcé des peines d’interdiction du territoire à l’égard des étrangers ayant des liens familiaux et privés forts avec la France. La commission présidée par Christine Chanet, conseiller à la Cour de cassation, fait un état des lieux de l’application des mesures en France, une comparaison avec la situation d’autres pays et, dans ses propositions, demande notamment une limitation de l’ITF, une procédure contradictoire.

Consulter le rapport

En novembre 2002, le rapport de Christophe Caresche, au nom de la commission des lois sur la proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. du groupe socialiste visant à protéger certaines catégories d’étrangers des mesures d’éloignement du territoire, estime la législation dépassée malgré les avancées de la loi Reseda en 1998, et la circulaire du Garde des sceaux de novembre 1999. La proposition de loi du groupe socialiste est rejetée, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. voulant se donner le temps de légiférer. Consulter le rapport

Si tout le monde s’accorde à penser qu’une évolution des textes est nécessaire, l’étendue de la réforme à mener divise la classe politique et le monde associatif.

En octobre 2002, Nicolas Sarkozy, ministre de l’intérieur, crée un groupe de travail chargé de faire des propositions dans les 6 mois destinées à rendre impossible l’expulsion pour les gens arrivés suffisamment tôt en France et qui sont là depuis suffisamment longtemps.

Dans une interview accordée au journal "Le Monde" le 29 novembre 2002, le secrétaire d’Etat chargé des relations avec le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. et porte-parole du gouvernement déclare "que le dispositif actuel ne donne pas satisfaction".

La loi du 26 novembre 2003 consacre une partie importante à la modification des mesures d’éloignement. Consulter le dossier législatif sur le site de l’Assemblée nationale

L’étranger arrivé en France avant l’âge de 13 ans, celui qui vit régulièrement en France depuis vingt ans ou depuis dix ans et qui est marié avec un(e) Français(e) ou qui est père d’enfant français n’est plus expulsé, sauf en cas d’atteinte aux intérêts fondamentaux de l’Etat ou d’activités terroristes. Un rapport annuel sur l’application de la double peine est prévu.

Mais, jugeant insuffisant, le dispositif prévu pour lutter contre toutes les provocations à la discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité., à la haine ou à la violence, deux députés proposent un nouveau texte de loi définitivement adopté en juillet 2004. L’article unique de la loi stipule que l’expulsion de l’étranger bénéficiant d’une protection quasi absolue sera rendue possible en cas de comportements constituant des « actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes.

Consulter le dossier législatif sur le site de l’Assemblée nationale

Le regroupement familial

Le regroupement familial

Après la fermeture des frontières en 1974, l’immigration légale ne concerne plus que quelques catégories de personnes : étudiants, stagiaires, personnes dotées d’une qualification professionnelle exceptionnelle et membres de la familleFamilleGroupe de personnes liées par des liens de filiation et d’alliance. d’un étranger régulièrement installé (dans le cadre du regroupement familial).

Il faut attendre 1993 pour que le principe du droit au regroupement familial soit inscrit dans l’ordonnance du 2 novembre 1945, les conditions de son exercice étant précisées jusque-là par décret. Il reste soumis à des conditions strictes de ressources et de logement pour les ressortissants des Etats tiers. Les familles de Français et de ressortissants des Etats membres de l’Union européenne et des pays signataires de l’accord sur l’espace économique européen, ainsi que les familles de réfugiés et apatrides, ne sont plus soumises à ces conditions depuis la loi du 11 mai 1998. La loi adoptée en octobre 2003 et promulguée le 26 novembre 2003 (loi n° 2003-1119) accorde la délivrance d’une carte de résident aux familles rejoignantes au bout de 2 ans de présence en France et à condition d’une bonne intégration dans la société française.

Dans ce domaine comme dans les autres, des textes internationaux consacrent ce droit.

Ainsi le "regroupement familial" illustre l’application du principe énoncé par l’article 8 de la Convention Européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950 selon lequel "toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale" dans le respect des principes d’ordre public du pays d’accueil.

La Charte sociale européenne, également conclue sous l’égide du Conseil de l’Europe, prévoit que les États signataires s’engagent « à faciliter autant que possible le regroupement de la famille du travailleur migrant autorisé à s’établir lui-même sur le territoire » (art. 19, § 6). Mais la Charte sociale étant fondée sur un principe de réciprocité, seuls les ressortissants des États signataires peuvent se réclamer de ses dispositions, ce qui limite d’autant sa portée juridique.

L’Union européenne avait élaboré fin 1999, un projet de directive qui avait suscité l’approbation de la plupart des ONG travaillant dans ce domaine. Au sommet de Laeken, les chefs d’Etat ont demandé à la Commission de revoir le texte qui a été profondément remanié et a amené le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. européen à saisir la Cour de justice des Communautés européennes pour l’annulation de la directive.

Demande d’asile et statut de réfugié

Demande d’asile et statut de réfugié

Quelques textes fondateurs

Le préambule de la Constitution de 1958 déclare que " tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ". Le réfugié politique bénéficie donc d’une protection et d’un statut particuliers, que la France s’est attachée à assurer même pendant les périodes où, pour des raisons économiques, elle décidait de ne plus faire appel à une immigration de travail.

La Convention de Genève du 27 juillet 1951, modifiée par le protocole de 1967, est née de circonstances historiques dans un contexte de guerre froide ; les autorités publiques sont alors désignées comme les auteurs des persécutions et leurs victimes méritent la protection internationale. Le candidat au départ est personnellement et physiquement menacé en raison de ses idées politiques. Or, des minorités peuvent subir des persécutions, pour des raisons ethniques, religieuses ou sexuelles ; elles sont de même nature que celle visées par la Convention, mais sont le fait de groupes ou d’organismes distincts des autorités publiques. Pour prendre en compte ces données, la loi du 11 mai 1998 a ainsi introduit dans la législation l’asile constitutionnel qui relève tant pour l’instruction des demandes d’asile que pour les droits en découlant de l’OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides) et l’asile territorial qui relève de la compétence du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’intérieur.

Dans un avis remis au Premier ministre, le 9 juillet 2001, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme propose une refonte globale de la politique d’asile française "dans le but de substituer à un système dont nombre d’aspects sont choquants sur le plan humain et peu respectueux des droits fondamentaux, une série de dispositions visant à permettre de donner en France et dans l’Union européenne sa pleine dimension au droit de l’homme d’importance majeure qu’est le droit d’asile. Cette évolution nécessaire est rappelée dans le rapport d’activité de l’OFPRA de 2002. En outre l’augmentation du nombre de demandeurs d’asile, en France comme dans les pays européens, même si le nombre de refus d’octroi du statut reste important et même si l’Europe accueille beaucoup moins de réfugiés que d’autres zones géographiques, inquiète les gouvernements occidentaux.

Des évolutions...

Dès septembre 2002, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de Jean-Pierre Raffarin fait une communication fixant les objectifs d’une réforme du droit d’asile. La réforme doit concilier l’offre de toutes les garanties nécessaires pour que les personnes susceptibles de bénéficier d’une protection puissent formuler leurs demandes, et la nécessité d’assurer l’éloignement effectif des personnes déboutées. Dans un avis rendu en avril 2003, la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH), salue certaines avancées du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. mais déplore "l’appréhension réductrice du droit d’asile retenue" et poursuit ainsi : "Une telle approche conduit également à réduire la question de l’asile à un problème de politique migratoire. La nouvelle loi sur le droit d’asile, promulguée le 11 décembre 2003, introduit les notions de pays d’origine sûre et d’asile interne et anticipe ainsi l’adoption de deux propositions de directives européennes sur la définition du réfugié et la protection subsidiaire ainsi que sur les procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres. La loi du 27 novembre 2003, réformant l’ordonnance de 1945 comprend des dispositions liées aux questions d’asile. Ce texte prévoit notamment les modalités de demandes d’asile à la frontière ou dans les centres de rétention où sont placés les étrangers en instance d’éloignement. La nomination du directeur général de l’OFPRA se fait par décret sur proposition conjointe du ministre des Affaires Etrangères et du ministre de l’Intérieur ; les décisions de rejet de demande d’asile sont transmises au ministère de l’intérieur.

Le cas particulier des mineurs étrangers

Le cas particulier des mineurs étrangers

L’arrivée en France d’enfants mineurs, non accompagnés n’est pas un phénomène récent mais il s’est amplifié ces dernières années. Les enfants viennent de pays en guerre ou qui sortent de la guerre, de pays où la situation politique est tendue, de pays où pauvreté et situation familiale difficile poussent à l’émigration.

Un mineur étranger n’est pas dans l’obligation de détenir un titre de séjour, et il appartient aux catégories d’étrangers protégées des mesures d’expulsion ou de reconduite à la frontière : la loi française et notamment l’art 26 de l’ordonnance de 1945 stipule que "l’étranger mineur de 18 ans ne peut faire l’objet ni d’un arrêté d’expulsion, ni d’une mesure de reconduite à la frontière ».

Plusieurs possibilités existent pour donner un statut à ces mineurs étrangers : acquisition de la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat., droit d’asile, retour au pays d’origine ou ailleurs en Europe si l’enfant y a de la familleFamilleGroupe de personnes liées par des liens de filiation et d’alliance..

La législation française prévoit une protection pour les enfants mineurs.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) préconisait en 2000 une coordination renforcée entre les services concernés dans un avis au GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.. Elle déplorait dans ce même avis qu’elle n’ait pas été suivie sur un avis antérieur proposant l’admission immédiate sur le territoire d’un mineur sollicitant l’asile.

La loi du 4 mars 2002 sur l’autorité parentale a prévu la nomination d’un administrateur ad hoc (décret paru en 2003) qui ne traite pas de la situation des mineurs isolés présents sur le territoire français mais des seuls cas des mineurs demandeurs d’asile.

La loi de novembre 2003 a modifié les conditions d’acquisition de la nationalité française en introduisant une condition d’antériorité de placement.

La situation des mineurs étrangers continue donc à être préoccupante, comme l’atteste la présence d’un certain nombre de mineurs en zone d’attente dans les aéroports.

Mise à jour le 10 11 2005

Dialoguer avec la rédaction

• Voir aussi
  • Identité nationale : valeurs de la République et intégration 
  • Immigration familiale versus immigration de travail ?
  • Immigration : les chiffres 2006-2007
  • Droit de vote des étrangers aux élections locales
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