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Les acteurs publics de la politique du livre

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Dossier mis à jour le 20.04.2010

Article mis à jour le 4.03.2010

La révision générale des politiques publiques lancée en juillet 2007 a conduit à l’élaboration d’un plan de modernisation du ministère de la Culture et de la Communication, dont la mise en œuvre doit s’étaler entre 2008 et 2011. Il vise à recentrer l’administration centrale du ministère sur des fonctions plus prospectives de pilotage et de stratégie, en tenant compte de la nouvelle organisation budgétaire.

Le périmètre retenu pour l’architecture institutionnelle qui préside à la politique du livre englobe à la fois le ministère de la Culture et les établissements publics sous tutelle, les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, des Affaires étrangères, de l’Intérieur et des PME. L’importance croissante des collectivités territoriales et les relais de l’action des ministères en région seront également évoqués.

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I. Les administrations centrales et déconcentrées

Le ministère de la Culture et de la Communication exerce les principales compétences de l’État en matière de lecture publique, d’application des normes législatives et réglementaire du secteur économique du livre et de politique de soutien au secteur.

Deux rapports publiés en 2007 émettent des recommandations portant sur l’organisation même du ministère, le rapport "Livre 2010", rédigé par Sophie Barluet, et le rapport de l’audit de modernisation sur la chaîne du livre, mené par l’Inspection des finances et l’Inspection générale de l’administration des affaires culturelles.

Le "Livre 2010" fait la synthèse d’une vaste concertation entreprise depuis 2006, réunissant plus de 200 professionnels en 11 tables rondes organisées à Paris et en province. Parmi les 50 propositions figure notamment la création d’un « Conseil du livre », associant à l’administration centrale en charge du livre des représentants de syndicats professionnels et des personnalités qualifiées. Il recommande également le renforcement des synergies entre la Direction du livre et de la lecture (DLL) et son opérateur, le Centre national du livre (CNL). A terme, la DLL serait recentrée sur ses missions fondamentales et verrait simplifiée sa structure budgétaire tandis que l’organigramme du CNL serait remanié, afin de permettre une meilleure évaluation de l’impact des aides qui sont de son ressort.

L’audit de modernisation sur la chaîne du livre dresse le constat d’un dispositif d’aides trop "ramifié", comportant des redondances entre les interventions de la DLL et celles du CNL. Il dénonce la confusion qui existe entre les aides des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et celles du CNL et plaide en faveur de la suppression du cumul des responsabilités de direction entre la DLL et le CNL. L’audit recommande ainsi : 1) un repositionnement de la DLL sur la stratégie et la régulation ; 2) une structuration en programmes du budget du ministère correspondant aux trois grandes missions de ce département ministériel ("Patrimoine", "Création" et "Transmission des savoirs et démocratisation de la culture") ; 3) le renforcement des missions et de la polyvalence des DRAC, avec un allègement des procédures, afin de leur permettre une plus grande gestion de proximité avec les collectivités locales ; 4) la transformation du CNL en agence nationale du livre, se situant comme interface entre l’État stratège et la gestion de proximité avec les collectivités locales ; 5) la généralisation d’une démarche de nature contractuelle entre administrations centrales, échelons déconcentrés, collectivités locales et opérateurs publics.

Lancée en décembre 2007, la réorganisation de l’administration centrale du ministère est entrée en vigueur le 13 janvier 2010. Le nouvel organigramme général de l’administration centrale s’articule désormais autour de 3 directions générales (Patrimoines, Création artistique, Média et industries culturelles) et d’un secrétariat général. Il intègre la Direction du développement des média, auparavant rattachée aux Services du Premier ministre. Dans cette nouvelle configuration, la politique publique du livre et de la lecture est rattachée à la nouvelle Direction générale du développement des médias et de l’économie culturelle.

A côté du ministère en charge de la Culture, d’autres ministères interviennent plus ou moins directement sur la politique du livre et de la lecture.

Le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche est notamment responsable du réseau des bibliothèques universitaires. Selon le ministère, la récente suppression de la sous-direction des Bibliothèques et de l’Information scientifique au profit d’une mission de l’Information scientifique et technique et du Réseau documentaire ne remet pas en cause les missions des services de documentation des établissements d’enseignement supérieur.

Le ministère de l’Éducation nationale peut influencer, par ses décisions, la situation de l’édition des manuels scolaires. Le lancement, à la rentrée 2009, d’une expérimentation de l’utilisation de manuels scolaires numériques via les espaces numériques de travail et l’annonce d’un plan numérique pour l’Éducation ne peuvent être sans incidence sur le secteur du livre.

Le ministère des Affaires étrangères participe pour sa part à la politique publique du livre dans le cadre de la coopération culturelle. Depuis 1990, ce soutien se traduit dans des programmes d’aide à la publication et s’appuie sur le réseau de services culturels au sein des ambassades et d’établissements culturels à l’étranger. Plusieurs rapports (mission d’audit en 2007, rapport du CNL et rapport du conseil économique, social et environnemental) ont dénoncé une trop grande dispersion des moyens, dans un contexte où la diffusion du livre français à l’étranger, en édition originale ou en traduction, souffre d’une régression de la place de la langue et de la culture françaises en dehors du monde francophone.

Enfin, d’autres ministères interviennent de façon plus marginale par rapport à leur cœur de mission : le ministère de l’Intérieur par le biais des concours particuliers de la dotation générale de décentralisation (DGD) pour les bibliothèques municipales et les bibliothèques départementales de prêt, le ministère en charge des petites et moyennes entreprises par son soutien aux librairies via le Fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce (FISAC).

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II. Quel rôle pour les collectivités territoriales en matière de politique du livre ?

Avec les lois de décentralisation de 1982 et 1983 et la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004, les régions se voient reconnaître le principe d’une compétence en matière culturelle. Mais cette dernière n’est cependant pas précisée. Relais de politiques mises en œuvre par le CNL ou la DLL et agissant de concert avec les DRAC, certaines régions ont, en outre, pris des initiatives spécifiques de soutien au livre afin d’affirmer leur identité régionale, en aidant à la constitution d’un patrimoine régional, historique ou linguistique. La réforme des collectivités territoriales en cours conduit les élus à s’interroger sur les avantages et inconvénients que pourrait apporter une spécialisation de l’action des collectivités territoriales dans le domaine culturel et du livre.

La Charte de la déconcentration de 1992 et la gestion par les DRAC des crédits du ministère ont influé les orientations des conseils régionaux dans leur soutien à la politique du livre. En liaison avec les DRAC et les réseaux professionnels ou associatifs, les conseils régionaux ont ainsi pu développer des dispositifs en faveur du livre et de la lecture, en relayant notamment les politiques distributives et redistributives mises en œuvre par le CNL ou la DLL. Cette action des régions s’est notamment traduite par l’adoption, en juin 2005, d’une charte des Structures régionales pour le livre qui dote d’un texte commun les différents centres régionaux du livre et agences régionales du livre, que la Fédération interrégionale du livre et de la lecture (FILL) a vocation à fédérer. Cependant, dans sa "Synthèse de l’état des lieux des structures régionales pour le livre 2007", la FILL souligne que les initiatives des différentes régions en matière de diffusion et de distribution ont conduit à une certaine disparité des situations en termes d’organisation, d’objectifs et de moyens.

Dressant également le constat de l’enchevêtrement des compétences entre collectivités territoriales en la matière, le rapport Warsmann (octobre 2008) propose leur clarification sur la base d’une spécialisation de l’action des collectivités dans le domaine culturel, le département devenant l’autorité gestionnaire unique en matière de bibliothèques et de musées. La départementalisation des bibliothèques a été dénoncée par l’Association des départements de France dans une résolution, adoptée en décembre 2008, qui réclame le maintien d’une clause générale de compétence.

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