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La gestion des monuments historiques

Dossier mis à jour le 10.03.2014

Article mis à jour le 21.06.2011

En France, l’Etat détient traditionnellement le monopole de la propriété et de la protection des monuments emblématiques français qui appartiennent à la Nation. La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques attribue à l’Etat et à lui seul les compétences pour en assurer la protection.

Ce monopole est cependant progressivement remis en cause avec l’institution de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. A la suite notamment de la réforme constitutionnelle de 2003 et avant la rédaction de la future loi sur les libertés et les responsabilités locales, une mission est confiée à l’historien René Rémond en vue de déterminer les conditions d’un transfert de la gestion du patrimoine monumental aux collectivités territoriales. La question du désengagement de l’Etat dans la gestion des monuments historiques est relancée en 2009 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

L’Etat a-t-il le devoir de conserver la totalité du patrimoine immobilier en sa possession ? Si l’Etat ne dispose plus des moyens d’entretenir tous les monuments nationaux, quels sont les principes et les outils qui lui permettent de mener une politique patrimoniale cohérente, en lien avec les collectivités territoriales et les personnes privées ? Quelles retombées économiques ou quels bénéfices peuvent-ils en être attendus ?

I. La décentralisation du patrimoine monumental de 2004 à 2008 : un bilan mitigé

La commission présidée par René Rémond considère en 2003 que le transfert de la gestion du patrimoine monumental doit être le droit commun. Elle suggère ainsi que 136 édifices demeurent la propriété de l’Etat et estime à 162 le nombre de ceux qui peuvent être transférés aux collectivités territoriales.

Afin de distinguer entre les monuments qui doivent être conservés par l’Etat, ceux dont le transfert est "possible" et ceux pour qui le transfert est "souhaitable", la commission propose que :

  • les monuments considérés comme d’importance nationale restent dans le giron de l’Etat, notamment les lieux de mémoire nationale, les anciens biens de la Couronne, les archétypes architecturaux dont la qualité exceptionnelle et la valeur pédagogique justifiaient la possession par l’Etat. A ces trois catégories, la commission Rémond ajoute les sites archéologiques constituant des réserves et les grottes ornées ;
  • seuls les édifices appartenant ou étant gérés par le Centre des monuments nationaux (CMN) peuvent être transférés ;
  • les bâtiments doivent être cédés comme un ensemble et seuls les objets mobiliers leur appartenant peuvent être également cédés.

Inversement, la commission suggère la possibilité d’un transfert de monuments des collectivités territoriales vers l’Etat.

Sur la base de ces critères, et reprenant dans leur quasi-intégralité les préconisations de la commission Rémond, un projet de liste fermée de 176 monuments est dressé par le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de la Culture et de la Communication.

La loi du 13 août 2004 énumère l’ensemble des nouvelles compétences transférées par l’Etat aux collectivités territoriales, notamment l’inventaire général du patrimoine culturel et la possibilité de transferts de propriété des immeubles protégés au titre de monuments historiques. En effet, l’article 97 de la loi du 13 août 2004 permet aux collectivités territoriales de se porter candidates au transfert à titre gratuit de la propriété de 176 immeubles classés ou inscrits, identifiés ultérieurement dans le décret du 20 juillet 2005 d’après les travaux de la commission Rémond. La durée prévue pour faire acte de candidature est fixée à 12 mois à compter de la publication du décret. Parmi les droits et obligations attachés aux biens transférés, les collectivités territoriales bénéficiaires se voient confier la mission d’assurer la conservation du monument et, lorsqu’il est ouvert au public, d’en présenter les collections, développer la fréquentation et favoriser la connaissance.

Dans un rapport thématique d’octobre 2009 consacré à la décentralisation, la Cour des comptes souligne que, au terme d’un délai de quatre ans, le bilan peut apparaître décevant et, de façon plus inattendue, relativement coûteux pour l’Etat : entre 2007 et 2008, 73 demandes ont été faites et 65 monuments ont effectivement été transférés.

II. La relance du processus de transfert des monuments historiques de 2009

La relance du transfert du patrimoine de l’Etat s’inscrit dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et répond à la volonté du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de simplifier le processus en supprimant les garde-fous instaurés par la loi de 2004.

Engagée en 2007, la RGPP entend rentabiliser l’espace occupé par les services de l’Etat et entreprend, par l’entremise de France Domaine, un mouvement de cession de ses biens immobiliers, dont certains classés à l’inventaire des monuments historiques. Dans ce cadre, il est prévu que l’Etat cède 1 700 de ses biens immobiliers à l’horizon 2013. Le bénéfice de ces cessions doit, d’une part, financer de nouvelles acquisitions et l’entretien du patrimoine immobilier de l’Etat (65%) et, d’autre part, renflouer la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis. (35%).

Afin d’accélérer les transferts, le gouvernement, inspiré d’une proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. déposée en octobre 2008 par Philippe Richert, député (UMP) du Bas-Rhin, décide la modification du régime relatif aux transferts du patrimoine de l’Etat en ajoutant, à la demande du Premier ministre, l’article 52 au projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. 2010. Cet article prévoit, d’une part, un appel généralisé et sans limite temporelle au volontariat des collectivités territoriales et, d’autre part, une extension du champ d’application au patrimoine de l’Etat et de ses établissements publics, et non plus du seul Centre des monuments nationaux. Ainsi est-il possible, moyennant le seul accord préalable du préfet, de :

Dans le cas où la collectivité territoriale ne serait plus capable d’en assurer l’entretien, aucune disposition n’est prévue pour empêcher la revente au secteur privé du monument après déclassement. Toutefois, un délai de 20 ans est instauré, pendant lequel toute vente d’un monument devra être signalée au ministère de la Culture, qui pourra s’y opposer.

Lors du débat parlementaire, des amendements sont déposés pour réclamer le retrait pur et simple de l’article 52 (devenu l’article 116) de la loi de finances ainsi qu’une étude d’impact de la décentralisation pour le CMN. L’article 116, voté en première lecture par l’Assemblée nationale le 12 novembre 2009, amendé par le Sénat, est finalement censuré par le Conseil constitutionnel le 29 décembre 2009 en tant que disposition n’ayant aucun rapport avec la loi (“cavalier budgétaire”).

III. Vers un encadrement de la procédure de transfert qui laisse ouverte la question de la “valorisation” du patrimoine

Après la censure par le Conseil constitutionnel de l’article 116 du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de finances pour 2010, le Sénat se saisit du sujet en lançant un rapport d’étude sur le Centre des monuments nationaux.

Le rapport sur le CMN, établissement public chargé de la protection et de la valorisation du patrimoine national, dont l’avenir dépend directement du transfert éventuel des monuments historiques, dresse les constats suivants :

  • carences dans la mise en œuvre et le suivi de la première vague de transferts, qui ont pesé sur les collectivités les plus modestes ;
  • émergence d’une conception patrimoniale tendant à « découper » les monuments historiques en fonction de leur utilisation, qui met à mal les règles de la domanialité publique ;
  • mise en œuvre d’une politique de conception exclusivement immobilière pilotée par France Domaine, qui procède à la vente de monuments historiques non répertoriés en tant que tels et dont la signification patrimoniale et symbolique n’est pas prise en compte.

La commission souligne l’urgence de définir un “principe de précautionPrincipe de précautionPrincipe selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque dans les domaines de l’environnement, de la santé ou de l’alimentation.” applicable au patrimoine monumental de l’État et formule dix propositions qui débouchent sur le dépôt d’une proposition de loi, adoptée à l’unanimité par le Sénat le 27 janvier 2011 avec le soutien du gouvernement.

La proposition de loi de Jacques Legendre et de Françoise Férat entoure le processus de transfert d’un certain nombre de garanties avec :

  • la création d’un Haut Conseil du patrimoine chargé d’analyser, avant toute vente par l’Etat de l’un de ses monuments, le caractère transférable et la dimension culturelle de l’immeuble classé ou inscrit ;
  • la désignation par le ministre de la Culture, après avis du ministère du Budget, de la collectivité bénéficiaire, au vu de l’importance du monument, de l’insuffisance du projet ou de l’intérêt des finances publiques ;
  • l’introduction dans le Code du patrimoine du principe de péréquation au sein du réseau des monuments nationaux, les plus rentables finançant les autres monuments historiques.

Progressivement se met en place une politique de valorisation économique du patrimoine qui ouvre la protection du patrimoine à de nouvelles sources de financement. La politique de valorisation vise en effet à concilier les intérêts économiques, les attentes des collectivités territoriales soucieuses d’étoffer leur offre touristique et la préservation du patrimoine monumental par l’Etat dans un contexte de retour à l’équilibre budgétaire.

Dans son rapport d’octobre 2010 consacré à la valorisation du patrimoine culturel, le sénateur (UMP) Albéric de Montgolfier souligne l’importance d’accroître les retombées économiques, sociales et éducatives du patrimoine monumental et propose notamment :

Parallèlement, le Conseil d’analyse économique a publié un rapport en mars 2011 qui défend une approche résolument économique du patrimoine et recommande la participation du secteur du tourisme, premier bénéficiaire du patrimoine, à son entretien. Les auteurs, Françoise Benhamou et David Thesmar, sont également favorables à une remise en cause de l’inaliénabilité des collections publiques, mais leur propositions entrent en conflit avec les objectifs de la politique culturelle et, notamment, celui de l’accès du plus grand nombre au patrimoine et aux monuments historiques.

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