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Premier devoir de l’administration pénitentiaire, la mission de garde s’organise autour de la mise en œuvre de l’hébergement des détenus, indissociable des mesures destinées à garantir la sécurité de tous au sein de la "société carcérale " : les personnels pénitentiaires, les détenus et les intervenants extérieurs.

Pour ce faire, le droit de la prison et un système de contrôle de l’activité pénitentiaire se sont progressivement constitués à partir des recommandations internationales.

En parallèle, et pour remédier aux limites de l’incarcération en tant que sanction (récidiveRécidiveSituation d’un individu qui, déjà condamné définitivement pour une infraction, en commet une nouvelle dans les conditions fixées par la loi. L’état de récidive légale suppose une condamnation pénale définitive (1er terme de la récidive), une infraction commise ultérieurement (2ème terme).), et parer aux inconvénients de la détention (surpopulation carcérale, désocialisation...), se développent les mesures alternatives à l’incarcération, respectueuses de l’objectif de réinsertion sociale des détenus, l’autre mission de l’administration pénitentiaire.

Le parc pénitentiaire

Le parc pénitentiaire

Constitué par les programmes successifs de construction et de rénovation autour des lieux de détention institués par la Révolution française (à partir des lieux de détention de l’Ancien Régime et de certains biens confisqués au clergé), le parc pénitentiaire a connu ses évolutions majeures à la fin des années 1980.

Confronté à la surpopulation carcérale et au manque de moyens budgétaires, Albin Chalandon, ministre de la Justice, propose à l’Assemblée Nationale, le 5 mai 1987, d’autoriser la délégation d’une partie de la gestion de certains établissements pénitentiaires à des groupements privés.

Ce projet se concrétise dans les dispositions de la loi du 22 juin 1987. Un programme de construction de 13 000 places de détention réparties en 25 établissements pénitentiaires est prévu. 21 établissements sont à gestion mixte : la gestion courante (maintenance, nettoyage, hôtellerie, restauration) et certaines fonctions liées à la prise en charge des personnes détenues (travail, formation...) y sont confiées à des entreprises privées.

Ce programme, s’il a permis la construction d’établissements modernes, n’a cependant pu résoudre la question de la surpopulation carcérale et apporter de solutions aux problèmes de la vétusté des établissements les plus anciens et des déséquilibres de la répartition géographique des établissements pénitentiaires [Cf. les rapports des commissions d’enquêtes de l’Assemblée nationale et du Sénat en 2000].

Aussi, la loi d’orientation et de programmation pour la justice, promulguée le 9 septembre 2002, qui institue de nouveaux partenariats public-privé pour la construction et l’exploitation des établissements pénitentiaires, prévoit la réalisation d’un programme de construction de 13 200 places dans 28 nouveaux établissements (dont la création de « quartiers réservés aux courtes peines » associés aux maisons d’arrêt). Ce programme vise également à rééquilibrer la carte pénitentiaire par l’implantation des nouvelles constructions au plus près des besoins des juridictions pénales.

Adoptée le 12 juin 2003, la loi renforçant la lutte contre la violence routière prévoit que le surencombrement ne pourra plus - au terme d’un délai de cinq ans - constituer un motif suffisant du non respect du principe de l’encellulement individuel. Prévu par les articles 716 et 719 du code de procédure pénale, ce principe est, en effet, globalement respecté en établissements pour peine, mais nullement applicable en maisons d’arrêt.

La sécurité

La sécurité en prison

La mission de sécurité de l’administration pénitentiaire consiste à assurer une sécurité optimale au sein des établissements pénitentiaires, en prévenant les évasions, les mutineries, les agressions envers le personnel, mais aussi les suicides et les violences carcérales.

Aussi, pour gérer les mouvements des détenus et des intervenants extérieurs (professionnels judiciaires et visiteurs) et pour prévenir l’intrusion d’objets illicites, l’administration pénitentiaire concilie sécurité passive (l’architecture des bâtiments, les équipements matériels...) et sécurité active.

Compte tenu de la diversité des établissements pénitentiaires (architecture, régime de détention ...), une large marge d’appréciation est laissée au chef d’établissement dans l’application des instructions relatives au maintien de l’ordre et de la sécurité. Il élabore notamment le règlement intérieur propre à son établissement et préside la commission de discipline, chargée de juger et de sanctionner les infractions aux règles ainsi établies.

La loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 comporte différentes dispositions visant à renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires : elle modifie les modalités de répartition des condamnés entre les différents centres de détention et les maisons centrales (l’affectation se fait désormais selon des critères liés à la dangerosité et à la personnalité du détenu et non plus au quantum de la peine à effectuer), elle autorise le brouillage des téléphones portables dans les enceintes des établissements pénitentiaires et prévoit un programme de construction privilégiant la recherche de la sécurité.

Afin de renforcer la sécurité active, Dominique Perben, ministre de la Justice, a décidé, en février 2003, la création des équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), constituées de personnels spécialement formés et équipés pour agir en cas de tensions.

Enfin, suite à l’augmentation du nombre de suicides survenus en détention depuis le début des années 1980, le Professeur Jean-Louis Terra a remis un rapport - "Prévention du suicide des personnes détenues" - dressant le bilan des actions engagées jusqu’ici, et formulant des recommandations pour mieux détecter les personnes en crise suicidaire et mieux les protéger.

Le contrôle de l’activité pénitentiaire

Le contrôle de l’activité pénitentiaire

Organisés sous la forme de visites obligatoires ou en réponse à une demande spécifique, concernant l’ensemble de la population d’un établissement ou à destination d’un public particulier, les contrôles visent à vérifier la bonne application du droit.

Ils sont le fait de diverses autorités : on distingue les contrôles internes, "inspections" confiées à certains des services de l’administration pénitentiaire (dont l’Inspection des services pénitentiaires), et les contrôles extérieurs, relevant d’un organe externe à celle-ci.

Ces derniers sont exercés :
 par la Commission de surveillance. Installée auprès de chaque établissement pénitentiaire et présidée par le préfet, elle est chargée d’examiner les conditions de détention - hygiène, sécurité, régime alimentaire, soins - et l’organisation du travail, la discipline, l’enseignement et la réinsertion sociale des détenus
 et par l’autorité judiciaire. Parmi les différents magistrats ayant le droit ou l’obligation de visiter les établissements pénitentiaires, le juge d’application des peines est également membre de la " Commission de surveillance ", et doit d’autre part être informé de tout incident relatif à un condamné, de toute mise à l’isolement ou de tout transfert dans un autre établissement. Sont également habilités :
 Les services d’inspection des autres administrations, concernant leur domaine de compétence (hygiène et sécurité du travail, santé, enseignement et formation professionnelle...).
 Le Comité pour la prévention de la torture (CPT), auquel le Conseil de l’Europe a confié, par la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitement inhumains ou dégradants du 26 novembre 1987, la mission de visiter tous les lieux de détention et d’émettre des recommandations.

Précédant la publication de trois rapports soulignant les limites et les insuffisances des contrôles existants (Rapports de Guy Canivet et des Commissions d’enquête du Sénat et de l’Assemblée nationale), deux nouvelles mesures ont été instituées en l’an 2000 : la création de la Commission nationale de déontologie de la sécurité chargée de " veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité " (loi du 6 juin 2000), et le droit des parlementaires à visiter à tout moment les établissements pénitentiaires (loi du 15 juin 2000, article 129).

Le droit de la prison

le droit de la prison

La conception moderne de la prison est née avec la Révolution française par l’instauration de la privation de liberté comme sanction. Il faut cependant attendre les années 1970 pour voir émerger un droit de la prison, régissant les conditions de détention (l’ensemble des rapports entre les détenus et l’administration pénitentiaire et entre les détenus entre eux) et définissant le statut juridique du détenu.

Ce droit est le fruit des incitations internationales (notamment celles de la Cour européenne des droits de l’Homme, considérant que la Convention s’applique également dans les prisons) et de la volonté d’humaniser la prison (réforme Amor de 1945).

Il connaît une forte progression à partir des années 1980, avec des textes axés sur l’amélioration des conditions de détention et l’accroissement des droits des détenus, tels le décret du 26 janvier 1983 modifiant une centaine d’articles du code de procédure pénale et la loi du 22 juin 1987 qui a pour objet de définir les missions de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). pénitentiaire : l’exécution des décisions de justice et la réinsertion sociale des détenus.

Par la suite, l’application de la réforme des soins en milieu pénitentiaire (loi du 18 juin 1984) apporte l’amélioration de l’offre de soin et la qualité des prises en charge ; la procédure disciplinaire est refondue (décret du 2 avril 1996) : les fautes et les sanctions disciplinaires sont désormais définies par le Code de procédure pénale (art. D.249-1 à 249-3), une instruction préparatoire et un délai de comparution sont institués et des voies de recours sont accordées aux détenus. Ces dispositions sont complétées par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dont l’article 24, appliqué aux prisons, permet l’assistance du détenu en commission de discipline par un conseil de son choix, quel qu’il soit, détenu, avocat, interprète ou autre intervenant.

Enfin, les lois du 25 juin 2000 et du 9 mars 2004 bouleversent la place des détenus dans le processus d’exécution de la peine en instaurant un débat contradictoire pour l’examen des mesures d’aménagement de peine, ainsi que pour les mesures alternatives à la détention décidées par le juge de l’application des peines.

Ces différentes réformes ont considérablement fait progresser la place du droit dans les prisons et la qualité de justiciable des personnes détenues. Fonction des missions de l’administration pénitentiaire (missions de garde et de réinsertion), le droit de la prison est nécessairement autant marqué par l’impératif d’ordre et de sécurité, que par le respect des droits de l’homme. Cependant, comme le souligne l’étude réalisée en 2004 par la Commission nationale consultative des Droits de l’Homme, le droit de la prison reste aujourd’hui encore un droit à parfaire et à l’application insuffisante.

Les mesures alternatives à l’incarcération

Les mesures alternatives à l’incarcération

Depuis le milieu des années 1970, différentes mesures destinées à lutter contre le risque de récidiveRécidiveSituation d’un individu qui, déjà condamné définitivement pour une infraction, en commet une nouvelle dans les conditions fixées par la loi. L’état de récidive légale suppose une condamnation pénale définitive (1er terme de la récidive), une infraction commise ultérieurement (2ème terme). ont été adoptées.

En parallèle à la réalisation de programmes immobiliers (la surpopulation carcérale constituant un obstacle majeur à la prévention de la récidive), il s’agit de cibler certains inconvénients de l’incarcération, comme le risque de désocialisation ou les conséquences criminogènes du placement en détention des jeunes délinquants, par la diversification et l’individualisation des sanctions.

Ainsi, la loi du 11 juillet 1975 institue les premières peines de substitution (les peines affectant le permis de conduire, le jour-amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi., la confiscation...), "substituts aux courtes peines d’emprisonnement" susceptibles d’ "être tout aussi dissuasives que les peines d’emprisonnement, sans présenter les inconvénients de celles-ci". Dans cette perspective, en 1983, le travail d’intérêt général est créé.

La loi vise également à favoriser le recours aux peines aménagées, autre type de mesures alternatives à l’incarcération. Parmi celles-ci, il convient de distinguer les peines aménagées par les tribunaux (le sursis simple créé en 1891, le sursis avec mise à l’épreuve créé en 1958, la semi-liberté) et les mesures d’aménagement des peines privatives de liberté décidées par les juges d’application des peines (la libération conditionnelleLibération conditionnelleMise en liberté anticipée et sous contrôle d’un condamné qui a purgé une partie de sa peine et a donné des signes d’amendement., le placement extérieur, la semi-liberté...).

Au milieu de la décennie 90, alors que l’augmentation de la population carcérale conduit à des taux d’occupation des établissements pénitentiaires bien supérieurs à leurs capacités, le rapport Cabanel sur la prévention de la récidive recommande le développement des alternatives à l’incarcération par l’amélioration des dispositifs existants et la mise en place de l’assignation à domicile sous surveillance électronique.

Prévu par la loi du 19 décembre 1997, le placement sous surveillance électronique concerne les personnes mises sous contrôle judiciaire et les condamnées dont la peine ou le reliquat de peine restant à purger n’excède pas un an. Afin de favoriser sa généralisation, la loi du 9 septembre 2002 permet de confier à une personne de droit privé la mise en oeuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance de la personne concernée.

Suite au rapport Warsmann (2003), la loi "Perben II" du 9 mars 2004 comporte diverses mesures destinées à étendre les modalités d’application de ce dispositif. Ce dernier pourrait être modernisé par l’adoption du bracelet électronique mobile (utilisant la technologie GPS) comme le recommande le rapport Fenech et le prévoit la proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. relative au traitement de la récidive des infractions pénales de MM. Pascal Clément et Gérard Léonard.