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La gouvernance du sport : un modèle original d’organisation en butte au changement

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Dossier mis à jour le 8.08.2008

Article mis à jour le 5.08.2008

L’organisation de la politique du sport en France repose depuis plus de 50 ans sur deux principes foncdamentaux : la délégation par l’État de l’animation et de la gestion du sport à des structures essentiellement associatives d’une part, et la solidarité au sein des fédérations entre le sport amateur et le sport professionnel, d’autre part. Jusqu’au début des années quatre-vingt, ce modèle comporte deux grands acteurs : les services de l’État et le mouvement sportif, lui-même articulé entre le système fédéral spécifique à chaque sport et sa représentation mutualisée, au travers du Comité national olympique et sportif français.

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Un service public du sport de plus en plus délégué

Très interventionniste de 1958 à 1966, la politique conduite par Maurice Herzog à la tête du Haut Commissariat à la jeunesse et aux sports pose les bases réglementaires et idéologiques d’un sport considéré comme un service public. L’État s’investit dans tous les champs sportifs : équipements sportifs, organisation de compétitions, médecine sportive, formation des cadres, sport féminin… En 1966, la création d’un « ministère des sports » couronne cet édifice.

Parmi les grands textes qui structurent la politique du sport figure la loi du 16 juillet 1984, dite loi Avice, qui succède à la loi du 29 octobre 1975, dite loi Mazeaud. La loi Avice dispose que les fédérations sportives agréées participent à l’exécution d’une mission de service public et sont chargées de « développer et d’organiser la pratique des activités sportives, d’assurer la formation et le perfectionnement de leurs cadres bénévoles et de délivrer les titres fédéraux ».

La loi de 1984 et des textes ultérieurs qui l’ont modifiée, en particulier la loi du 6 juillet 2000, dite loi Buffet, organisent minutieusement le statut et le rôle des fédérations sportives et des groupements sportifs, au-dessus desquels se situe le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), dont les pouvoirs se sont accrus. La loi régule également le rôle des collectivités territoriales, le sport de haut niveau, la surveillance médicale, les assurances, la sécurité des équipements et des manifestations, la programmation des équipements sportifs, les formations des professions, et jusqu’aux espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature !

La loi du 6 juillet 2000 fixe le cadre du service public du sport et réaffirme le principe de la reconnaissance d’une étroite complémentarité entre l’État et le mouvement sportif.

Le Code du sport (ordonnance du 23 mai 2006 pour sa partie législative, décrets du 24 juillet 2007 pour la partie réglementaire) constitue le cadre de l’organisation du sport et découle de l’article 84 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Telles sont les bases sur lesquelles se fonde encore aujourd’hui la politique du sport.

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Des missions et des financements relayés à différents niveaux

- L’administration du secrétariat d’État aux sports, à la jeunesse et à la vie associative comporte une administration centrale, dotée de quatre directions, et une organisation territoriale, avec 105 services déconcentrés et 31 établissements publics nationaux à caractère administratif (24 CREPS, 2 instituts, 3 écoles, le Musée national du sport et le Centre national pour le développement du sport).

En 2008, le budget du ministère dans le domaine de la jeunesse, des sports et de la vie associative est de 1,084 milliard d’euros (+2,7% par rapport à 2007 et +8,19% par rapport à 2006). Les missions du secrétariat d’État sont au nombre de six : le sport de haut niveau, l’environnement juridique et la réglementation du sport, la promotion du sort pour le plus grand nombre, la protection des pratiquants et la lutte contre les dérives en matière de sports, la mise en œuvre d’une politique sportive soucieuse de l’aménagement du territoire et du développement durable, et le rayonnement international de la France dans les grandes compétitions internationales ainsi qu’au sein des instances sportives internationales.

- L’ensemble des fédérations constitue le Mouvement sportif. La loi du 6 juillet 2000 fixe le cadre du service public du sport et distingue les fédérations qui bénéficient de l’agrément de l’État de celles qui, en plus, ont reçu délégation de ses pouvoirs (articles L.131-8 et L. 131-14 du code du sport). Les fédérations agréées participent à l’exécution d’une mission de service public. Elles sont soumises au contrôle de l’État et doivent adopter des statuts types et un règlement type. Les fédérations délégataires sont directement chargées de l’exécution d’une mission de service public, entraînant la soumission de certains actes au droit administratif.

Le CNOSF (Comité national olympique et sportif français) est une association reconnue d’utilité publique, composée de 97 fédérations sportives nationales et des 175 000 associations sportives françaises. Le CNOSF représente en France le CIO. Il a compétence pour représenter le sport français auprès des pouvoirs publics et des organismes officiels, de faire respecter les règles qui régissent les sports olympiques, de favoriser la promotion des sportifs sur le plan social et d’apporter une aide effective aux fédérations adhérentes.

- Dans ses relations avec le Mouvement sportif, l’État délègue aux 110 fédérations sportives agréées le pouvoir d’organiser et de promouvoir la pratique de leurs disciplines et les soutient financièrement par le biais des conventions d’objectifs. Les subventions de l’État aux associations sportives sont essentiellement attribuées par l’intermédiaire du Centre National pour le Développement du Sport (CNDS). En outre, l’État met à la disposition des fédérations sportives des conseillers techniques sportifs (CTS).

  • Le secrétariat d’État entretient des relations financières importantes avec les fédérations sportives agréées. Elles reçoivent de l’État un concours financier dans des conditions fixées par une convention d’objectifs. Les subventions versées aux fédérations sont subordonnées, au niveau national, à la signature de ces conventions d’objectifs. La démarche pour l’obtention de subventions repose sur la production d’un bilan critique de l’olympiade écoulée établi par la fédération, qui permet de définir, pour 4 ans, une stratégie fédérale, des orientations, des priorités et des moyens. Chaque année, le respect des engagements est contrôlé et les résultats sont évalués.
  • Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) est un établissement public national placé sous la tutelle du secrétaire d’État chargé des sports, dont la gouvernance associe l’État, le Mouvement sportif et les représentants des collectivités territoriales. Ses ressources (268 millions d’euros en 2008) proviennent de prélèvements sur le chiffre d’affaires de La Française des Jeux, fixés pour 2008 à 2,50 % des sommes misées (soit 226 millions d’euros), de la contribution de 5 % sur les cessions de droits de diffusion télévisuelle des manifestations et compétitions sportives (soit 40 millions d’euros) et des produits du placement de sa trésorerie (à hauteur de 2 millions d’euros). Le CNDS finance les actions du CNOSF ainsi que l’organisation des délégations françaises aux grands événements sportifs (Jeux olympiques et paralympiques d’hiver et d’été, jeux méditerranéens, notamment).
  • L’État intervient également par la mise à disposition de conseillers techniques sportifs, dont les missions sont précisées par décret. Les CTS sont au nombre de 1 680 en 2007. Ils exercent auprès des fédérations sportives des missions de directeur technique national, d’entraîneur national, de conseiller technique national ou régional.

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La recherche d’une gouvernance à la mesure des nouveaux enjeux du sport français

En l’espace de deux décennies, sous l’influence des lois de décentralisation des années quatre-vingt et de la transformation du sport en une économie doublée d’une industrie, l’État et le Mouvement sportif, placé depuis cinquante ans sous sa tutelle, doivent repenser leurs places respectives dans un paysage sportif nouveau. En outre, la révision générale des politiques publiques oblige à clarifier ce qui relève précisément des missions de service public et à rechercher un nouveau modèle de relations entre les principaux acteurs du sport que sont désormais l’État, les collectivités territoriales et locales, les fédérations sportives et leurs partenaires privés.

- Entre 1981 et 2000, la progression du budget des sports est inférieure à celle du budget général, sauf entre 1991 et 1993. Dépossédé de sa mission pédagogique depuis le rattachement des professeurs d’éducation physique et sportive au ministère de l’Éducation nationale en 1981, le ministère des Sports réaffirme son monopole réglementaire en matière de sécurité des équipements (notamment depuis le drame de Furiani en Corse en mai 1992), d’accès aux emplois sportifs et de santé des athlètes.

- Un rôle accru des collectivités territoriales et locales : les états généraux du sport de 2002 ont mis en évidence la nécessité de reconnaître et de clarifier le rôle des collectivités territoriales et locales dans le domaine du sport : elles interviennent, en effet, de plus en plus dans son financement. Premiers financeurs des associations sportives, les collectivités territoriales comptent environ 52 000 agents en charge des sports.

- La privatisation de l’offre sportive : trois aspects emblématiques d’une forme de privatisation de l’offre sportive peuvent être relevés. Le premier concerne le financement des équipements sportifs, le deuxième, celui des clubs professionnels et, le troisième, la prise en compte du sport en tant que terrain privilégié d’investissement pour des groupes de communication de taille internationale.

  • En matière d’équipements sportifs, les communes jouent un rôle prépondérant, mais le besoin de rénovation de ces équipements dépasse leurs moyens (45% des installations ont plus de vingt ans) et conduit à développer une réflexion en vue d’instaurer un nouveau modèle économique pour diversifier à la fois les recettes et les actifs des clubs, l’une des clés permettant d’y arriver résidant dans la propriété des enceintes sportives.
  • Les besoins des sports professionnels dépassent ce que peuvent mobiliser les modes de financement traditionnels. Pour se conformer à la réglementation européenne, qui juge l’interdiction pour les clubs de procéder à un appel public à l’épargne comme contraire au principe de libre-concurrence, la loi du 30 décembre 2006 autorise la cotation des équipes de football en Bourse.
  • L’industrie du sport est une filière économique combinant les stratégies de commercialisation et de communication : elle est devenue un terrain privilégié d’investissement pour des groupes de communication de taille internationale, tels Canal Plus pour le club de football du Paris-Saint-Germain en 1991 ou, plus récemment, le groupe Lagardère avec la formation du Team Lagardère de tennis en 2005.

Un modèle à bout de souffle ? Le constat dressé par le président de la Fédération française d’athlétisme, Bernard Amsalem, dans un point de vue publié par Le Monde du 9 juillet 2008, continue de faire débat. Partant du constat que « l’État n’a plus d’argent et ne souhaite pas en dépenser pour le sport », le président de la FFA plaide pour que les fédérations, « garantes d’un véritable service public du sport », voient leurs compétences « bien mieux valorisées », pour que les collectivités territoriales puissent intégrer la gouvernance du sport, et pour que le CNDS devienne un « outil impartial » du financement de la vie associative et sportive française.

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