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Le cadre de la politique de la ville

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Dossier mis à jour le 6.11.2006

Article mis à jour le 1er.08.2006

Au sein de l’Etat, la politique de la ville est avant tout interministérielle. Elle repose sur des actions de tous les ministères, coordonnées par des structures qui lui sont propres. Cependant, du fait de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. notamment, l’Etat ne peut pas agir seul dans la plupart des domaines visés. Aussi la politique de la ville repose-t-elle en grande partie sur la participation des collectivités locales et sur celles de divers organismes tels que la Caisse des dépôts et consignations, le Fonds d’action sociale (devenu l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances - ANCSEC) ou La Poste. Elle s’appuie aussi localement sur le milieu associatif qui sert de relais vers les populations concernées.

Le choix d’une politique partenariale explique l’importance du cadre contractuel. Outre les contrats de plan Etat‑régions, qui comportent désormais systématiquement un volet « politique de la ville », des dispositifs contractuels propres sont le cadre de mise en œuvre privilégié de cette politique à l’échelon local. Ils associent l’Etat, les collectivités locales ainsi que les organismes publics et bailleurs sociaux. Ce cadre contractuel présente deux caractéristiques : il est territorialisé et s’inscrit dans l’horizon temporel des contrats de plans.

Les actions ainsi conduites s’appliquent à des territoires urbains dont les populations présentent des caractéristiques de grande précarité. Concentrée à l’origine sur quelques quartiers particuliers d’une agglomération, la politique de la ville a progressivement été étendue, à travers les procédures contractuelles, à l’essentiel, voire à la totalité de celle-ci.

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Les structures administratives

Les structures administratives

La politique de la ville est une politique largement interministérielle qui repose sur l’action de nombreux ministères. Cette dimension interministérielle a été affirmée très tôt, notamment avec la création en 1984 du comité interministériel des villes (CIV) présidé par le Premier ministre auquel participent un grand nombre de ministres. Cette instance gouvernementale arrête, en principe, les orientations de la politique de la ville, définit les programmes qui la mettent en œuvre et répartit les moyens, notamment financiers.

Pour conduire et animer cette politique, une organisation spécifique a été progressivement mise en place à partir de la fin des années 80. Elle s’est traduite par la création en 1990 d’un ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de la ville doté, à partir de 1994, d’un budget propre. Le positionnement de ce ministère au sein du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a cependant beaucoup varié.

Structure stable, la délégation interministérielle à la ville (DIV) forte d’une centaine d’agents, a été créée en 1988. La DIV est une administration de mission : elle prépare les délibérations du comité interministériel des villes (CIV) et veille à l’exécution de ses décisions, elle assure la mobilisation des différents acteurs de la politique de la ville, elle anime les réseaux des professionnels du développement social urbain et les services déconcentrés de l’Etat, elle assure le suivi de l’exécution des contrats de ville, enfin, elle anime les échanges européens et internationaux avec les Etats confrontés à des problèmes de développement social urbain. Au niveau déconcentré, les actions de la DIV sont relayées par les services préfectoraux. Afin d’assurer le suivi de cette politique, des « sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville » ont été nommés dans les départements les plus concernés.

Instance de concertation et de proposition, le Conseil national des villes (CNV) a été créé par le décret n°88-1015 du 28 octobre 1988.

Composé de personnalités porteuses, à des titres différents, d’une "expertise concrète" en matière de politique de la ville, le CNV est un lieu de confrontation ainsi qu’un relais entre les habitants des quartiers, les acteurs de terrain, les responsables des politiques publiques aux différents niveaux et le gouvernement. Le conseil concourt ainsi à l’élaboration de la politique nationale des villes et du développement social urbain par ses propositions d’orientation et de mise en œuvre. Il émet des avis sur saisine du gouvernement ou de sa propre initiative sur tout sujet pertinent au regard de la politique de la ville.

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Les procédures contractuelles

Les procédures contractuelles

La politique de la ville repose sur la mise en œuvre de procédures et de dispositifs très variés et se caractérise par des procédures contractuelles spécifiques. L’augmentation du nombre de quartiers auxquels s’appliquent les procédures de la politique de la ville s’est conjuguée, dans un premier temps, avec la multiplication des systèmes de contractualisation.

Ainsi pendant le Xème plan (1989-1992) coexistent, en dehors des procédures connexes concernant la sécurité et l’éducation notamment, les conventions de développement social des quartiers (DSQ), les conventions de quartiers, les conventions ville-habitat, des contrats de programmes d’aménagement concertés du territoire urbain (PACT urbains), des sites pilotes pour l’intégration (FAS) et des contrats de ville expérimentaux.

En réaction, les contrats de ville 1994-1999 sont destinés à être la procédure unique de la politique de la ville. En pratique, des procédures distinctes, en moins grand nombre toutefois, sont maintenues. Outre les contrats de ville, trois autres procédures contractuelles coexistent : les grands projets urbains (GPU), les PACT-urbains et les conventions de sortie de DSQ, ainsi qu’une convention spécifique à la ville de Paris.

Pour la période 2000-2006, le contrat de ville est présenté comme la seule procédure contractuelle de la politique de la ville, mais cette unicité est formelle dans certaines communes dotées d’un grand projet de ville (GPV). Le bilan des contrats de ville 2000-2006 fait apparaître des apports incontestables (capacité à mobiliser l’ensemble des acteurs sur les quartiers en difficulté, rôle joué par les associations, adaptation des politiques publiques à la spécificité des territoires). Parallèlement, la multiplication des cofinancements a conduit à un alourdissement des procédures, alors même que la politique de la ville a vocation à répondre à des situations d’urgence sociale.

Le CIV du 9 mars 2006 a décidé de rénover le cadre contractuel de la politique en faveur des quartiers et des publics difficiles par la création du contrat urbain de cohésion sociale (CUCS). Le CUCS est un contrat unique de 3 ans reconductibles ; il regroupe l’ensemble des programmes et des contrats existants (ERE, FIV, CEL, CLS, CLAS, VVV, Ecole ouverte, ASV...) et il est signé entre l’Etat, le maire et l’agglomération (contrat communal ou intercommunal selon les territoires), en associant le département et la région. Les CUCS succèdent aux contrats de ville à partir du 1er janvier 2007.

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Les zones d’intervention

Les zones d’intervention

La territorialisation des actions constitue une des caractéristiques originales de la politique de la ville. Parallèlement à la géographie prioritaire qui résulte de la négociation et de la signature des contrats de ville, l’Etat a défini, notamment dans la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du "pacte de relance pour la ville" ", trois types de zonages urbains correspondant à une hiérarchisation des quartiers par ordre croissant de "handicaps économiques et sociaux".

Les Zones urbaines sensiblesZone urbaine sensible / Zones urbaines sensiblesZUS (ZUS) sont « caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi ». Le nombre de quartiers considérés comme "sensibles" a progressivement augmenté, le nombre actuel de ZUS est de 751 réparties sur 490 communes. Afin de mieux évaluer la situation de ces quartiers ainsi que les effets des politiques menées, un Observatoire national des ZUS a été créé en 2004.

Les Zones de redynamisation urbaine (ZRU) correspondent aux ZUS « qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l’agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d’un "indice synthétique" établi en tenant compte du nombre d’habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de 25 ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées. Le décret du 26 décembre 1996 a établi 416 ZRU.

Les Zones franches urbaines (ZFU) sont des quartiers de plus de 10 000 habitants, situés dans des zones dites sensibles ou défavorisées. Ils sont définis à partir des critères suivants :
- taux de chômage ;
- proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme ;
- proportion de jeunes ;
- potentiel fiscal par habitant. Les entreprises implantées ou devant s’implanter dans ces quartiers bénéficient d’un dispositif complet d’exonérations de charges fiscales et sociales durant cinq ans. Aux 85 ZFU existantes, le comité interministériel des villes du 9 mars 2006 a ajouté 15 ZFU supplémentaires.

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