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Favoriser l’accès à l’emploi| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Favoriser l’accès à l’emploi

Dossier mis à jour le 28.05.2009

Article mis à jour le 28.05.2009

L’accès ou le retour à l’emploi sont considérés comme les premiers moyens de la lutte contre la pauvreté et les véritables garants d’une insertion sociale. Les revenus d’activité représentent en moyenne près de 70 % du revenu d’un ménage et l’emploi intègre les personnes dans un cadre social. En outre, avoir un emploi aide à trouver un logement et donne parfois accès à d’autres droits comme l’accès à des régimes complémentaires de santé et de retraite. Les politiques publiques privilégient donc l’insertion professionnelle à une situation de non emploi qui pourrait fournir à la personne le même niveau de ressource mais qui ne l’intègrerait pas dans la société. Les dispositifs de lutte contre la pauvreté - notamment les minima sociaux - sont ainsi limités pour ne pas concurrencer l’accès à l’emploi.

Dans la période dite des Trente Glorieuses, la politique de l’emploi est une politique du "plein-emploi". C’est l’emploi qui garantit les revenus et l’accès à la protection sociale.
Avec la montée du chômage dans les années 70, apparaissent des politiques spécifiques d’emploi qui tentent d’accompagner les transformations du travail (les restructurations industrielles par exemple) mais aussi d’octroyer un revenu et des droits sociaux à des personnes jusqu’alors exclues du marché du travail. La politique en faveur de l’accès à l’emploi mobilise ainsi des instruments de soutien, de formation et de mise en activité ; elle recompose la politique de l’emploi autour des contrats aidés qui en constituent les instruments dominants. Les dispositifs mis en place s’articulent autour de trois logiques principales : améliorer les capacités d’insertion par des stages de formation, favoriser l’embauche par des contrats aidés avec allègement du coût salarial, créer des emplois d’intérêt général et d’insertion.

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Des contrats aidés pour favoriser l’emploi des publics en difficulté

Les premiers contrats aidés ont été lancés en 1977 et, depuis, tous les gouvernements ont eu recours à ce type d’instrument. Ces différents contrats ont tous le même objectif : favoriser l’insertion professionnelle des personnes à la recherche d’un emploi, avec, à terme, l’obtention d’un emploi classique et durable. Ils doivent constituer une étape dans le parcours d’insertion, en permettant de trouver plus facilement un emploi, grâce aux incitations à l’embauche attribuées à l’employeur et aux possibilités de formation et qualification qu’ils proposent pour la plupart d’entre eux. Dans le secteur marchand, il s’agit de baisser le coût du travail pour favoriser l’embauche de personnes éloignées du marché du travail. Ces contrats de travail subventionnés visent à lutter contre la sélectivité du marché du travail. Dans le secteur non marchand, le coût salarial est pris directement en charge par la collectivité.

Progressivement, ces dispositifs se sont concentrés sur les publics les plus vulnérables. La multiplication des formules, l’instabilité réglementaire des différents contrats et la sédimentation des dispositifs ont été maintes fois dénoncées et l’ensemble a été revu par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.

Après les contrats emploi-solidarité, les contrats emploi consolidés, les contrats de réinsertion en alternance, contrats de retour à l’emploi..., l’architecture des contrats a été remodelée par la loi en 4 types de contrats :

  • dans le secteur marchand : le contrat initiative emploi (CIE) et le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité
  • dans le secteur non marchand : le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et le contrat d’avenir.

Malgré cette simplification, la Cour des comptes a souligné, en 2006, l’éclatement et la complexité des contrats aidés de la politique de l’emploi. A la suite du Grenelle de l’insertion, la loi instaure, à compter de janvier 2010, un contrat unique d’insertion en s’appuyant sur deux modalités, l’une dans le secteur marchand et l’autre dans le secteur non marchand, soit, respectivement, le CIE et le CAE.

Le bilan dressé sur ces différents contrats est globalement insatisfaisant. Dans la plupart des cas en effet, l’embauche aurait eu lieu même sans subvention de l’emploi, celle-ci ne permettant que d’orienter l’embauche vers un public prioritaire et de modifier l’ordre de la file d’attente. Par ailleurs, la limitation de leur durée conduit à ce que la fin du contrat ne coïncide que rarement avec l’assouvissement des besoins du bénéficiaire. La complexité du système qui s’est progressivement constitué aboutit à des cloisonnements en fonction des publics. Au final, les contrats aidés servent d’ajustement conjoncturel aux politiques de lutte contre le chômage.

Un rapport sénatorial révèle, en outre, que les contrats aidés du secteur non marchand, nettement plus subventionnés que ceux du secteur marchand, ont un impact plus immédiat et direct sur les chiffres du chômage. En revanche, le CIE favorise davantage l’accès des bénéficiaires à l’emploi non aidé et à des contrats de travail durables. Les bénéficiaires de contrats aidés en secteur non marchand sont dans une situation beaucoup moins favorable à l’issue de leur contrat.

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L’insertion par l’activité économique

Expérimentée dès la fin des années 70, l’insertion par l’activité économique (IAE) s’adresse à des personnes sans emploi durablement exclues du marché du travail qui rencontrent des difficultés sociales ou professionnelles.

Ces personnes sont orientées vers des structures dont l’activité est précisément l’insertion sociale et professionnelle : entreprises de travail temporaire d’insertion, entreprises d’insertion, associations intermédiaires, ateliers et chantiers d’insertion, régies de quartier et groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification. Elles signent une convention avec l’Etat déterminant les conditions d’exercice de l’activité et le type d’aide qui leur est fourni (subventions, aides directes aux postes de travail ou allègements de charges).

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion marque une étape importante dans la reconnaissance et la clarification de l’insertion par l’économique en créant un cadre juridique général pour l’ensemble des structures. Ce cadre repose sur trois principes majeurs : un conventionnement systématique de toutes les structures d’insertion avec l’Etat, un agrément préalable des publics éligibles par l’ANPE, puis par Pôle emploi, un pilotage local du dispositif par un conseil départemental de l’insertion par l’économique.

La loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 réaffirme le rôle de l’insertion par l’économique dans la lutte contre l’exclusion et le chômage et lui accorde des moyens renforcés.

Enfin, un plan de modernisation présenté en août 2008 entend replacer l’insertion par l’activité économique au coeur des politiques d’emploi en faveur des personnes durablement éloignées du marché du travail. Ce plan comprend trois volets principaux : redynamisation des conseils départementaux de l’IAE, rénovation du conventionnement des structures de l’IAE en cohérence avec les objectifs de performance de la LOLF, enfin homogénéisation des financements pour les différentes structures.

Sans compter les salariés des associations intermédiaires, les structures de l’IAE emploient 108 000 personnes en 2007.

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Le cas particulier de l’insertion des jeunes

Dès le premier gouvernement Mauroy en 1981, l’insertion des jeunes est promue "obligation nationale". Bertrand Schwartz remet un rapport au Premier ministre sur l’insertion sociale et professionnelle des jeunes dans lequel il préconise une vaste politique touchant la qualification des jeunes. A la suite du rapport, est créé le réseau des missions locales et des permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO) chargé de permettre à tous les jeunes, de 16 à 25 ans révolus, de surmonter les difficultés qui font obstacle à leur insertion professionnelle et sociale.

Parallèlement, se met en place un dispositif spécifique de lutte contre le chômage des jeunes qui s’appuie sur la généralisation de la formation professionnelle et le développement de l’alternance.
Avec le dispositif 16-18 ans, la mise en place des travaux d’utilité collective (TUC) et les stages d’insertion à la vie professionnelle (SIVP), le stage devient le pivot de l’insertion. Les dispositifs spécifiques aux jeunes ont d’abord une visée qualifiante : stages, contrat d’apprentissage, contrat de professionnalisation doivent donner une qualification aux jeunes sortis du système scolaire sans diplôme. Les "écoles de la deuxième chance" mettent l’accent sur la formation mais aussi sur la remotivation. Créé en 2005, l’Etablissement public d’insertion de la défense (Epide) est chargé de piloter le dispositif "Défense 2ème chance", destiné à assurer l’insertion sociale et professionnelle de jeunes, âgés entre 18 et 22 ans, en difficulté scolaire, sans qualification et sans emploi, en risque de marginalisation et volontaires au terme d’un projet éducatif global.
Enfin, un accompagnement des jeunes vers l’emploi est mis en place. Le contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS), créé en avril 2005, dans le cadre du plan de cohésion sociale, prend le relais du "Trajet d’accès à l’emploi" (TRACE). Le CIVIS vise à accompagner les jeunes en difficulté vers l’emploi durable. Les jeunes sans diplôme, sauf ceux qui ont été jusqu’au niveau du bac, bénéficient d’un suivi particulier.

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