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Lutter contre la pauvreté

Dossier mis à jour le 28.05.2009

Article mis à jour le 28.05.2009

La lutte contre la pauvreté constitue un élément majeur des politiques d’insertion. Jadis politique d’assistance, la lutte contre la pauvreté s’est transformée en lutte contre l’exclusion. Il ne s’agit plus de préserver la société contre les conséquences redoutées de la pauvreté mais de garantir des droits aux individus touchés par la pauvreté.

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La pauvreté, un phénomène multiforme

Dès les premiers chocs pétroliers, l’expression "nouveaux pauvres" apparaît et signifie une remise en cause radicale du discours des Trente Glorieuses selon lequel les 30 années de croissance annonçaient la fin de l’aide sociale par l’intégration de tous les citoyens dans les systèmes de plus en plus larges et de plus en plus sophistiqués de la sécurité sociale. L’installation de chômage de masse fait naître des situations inédites de pauvreté.

En 1984, les Etats européens s’entendent sur une définition de la pauvreté : sont pauvres "les personnes dont les ressources (matérielles, culturelles et sociales) sont si faibles qu’elles sont exclues des modes de vie minimaux acceptables dans l’État membre où elles vivent". La pauvreté est ainsi envisagée d’une façon beaucoup plus large que la seule évaluation du revenu monétaire.

En France, la pauvreté monétaire est évaluée d’un point de vue relatif en mesurant les inégalités. La pauvreté est définie par un niveau de vie inférieur à 60 % du niveau de vie médian, le niveau de vie étant lui-même calculé en divisant le revenu disponible d’un ménage par le nombre d’unités de consommation qui le compose. En 2006, le niveau de vie médian, qui partage la population en deux parties égales, est évalué par l’Insee à 17 600 euros annuels, soit 1 470 euros mensuels. La pauvreté monétaire relative concerne en 2006 près de 8 millions de personnes, soit 13,2 % de la population.

L’Insee fournit également un indicateur de "pauvreté absolue" fondé sur des normes de consommation en deçà desquelles une personne ne peut vivre décemment. La fixation de ces normes repose sur l’examen, poste de consommation par poste de consommation, des quantités minimales qui doivent être consommées. Selon cet indicateur, la pauvreté touche 8% de la population.

Enfin, la pauvreté en conditions de vie est évaluée via les difficultés matérielles rencontrées par les ménages, c’est-à-dire le nombre de privations auxquelles un ménage déclare être confronté parmi un ensemble pris en référence (ne pas pouvoir financer une semaine de vacances, retards de paiement, absence de système de chauffage...). Elle concerne 12,7 % des ménages, pas nécessairement les mêmes que les ménages pauvres du fait de la faiblesse de leurs revenus.

Ainsi, les multiples dimensions de la pauvreté sont reconnues et apparaît parallèlement la notion d’exclusion sociale. La notion d’exclusion sociale traduit la non réalisation de certains droits pour des membres de la société. La notion d’exclusion donne naissance par réaction à celle d’insertion. Une politique globale visant à garantir des droits aux individus touchés par la pauvreté se met en place.

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Les dispositifs d’insertion mis en place contre la pauvreté

Jusque dans les années 80, les "politiques d’assistance" s’adressent à des publics très particuliers. Les premiers minima sociaux visent à compléter les ressources des personnes qui ne sont plus en capacité de travailler et qui n’ont pas pu acquérir suffisamment de droits sociaux. C’est le cas du minimum vieillesse créé en 1956. De la même manière, l’allocation aux adultes handicapés vise à garantir un revenu minimum à des personnes considérées comme en incapacité de travailler en raison de leur handicap. En 1976, la création de l’allocation de parent isolé (API) vient apporter des ressources à des personnes seules assumant la charge effective d’un enfant ou plus.

La mise en oeuvre de politiques spécifiques de lutte contre l’exclusion ne démarre qu’à partir des années 80. La progression du chômage depuis les chocs pétroliers et les alertes lancées par les associations et les municipalités sur l’amplification des situations de pauvreté conduisent l’Etat à pallier les insuffisances du système de protection sociale.

Dès 1979, l’aide au secours exceptionnel est instituée pour répondre à l’incapacité du régime d’assurance chômage à couvrir les situations de chômage de longue durée. En 1984, elle est transformée en allocation de solidarité spécifique (ASS), minimum social qui prend le relais de l’assurance chômage pour les chômeurs en fin de droits qui justifient d’au moins 5 années d’activité.

Ces dispositifs ne parviennent pas à répondre à toutes les situations restantes d’exclusion, notamment celles des demandeurs d’emploi n’ayant jamais ou insuffisamment travaillé pour accéder à l’assurance chômage. A la suite d’expérimentations locales menées à partir de 1985 (compléments locaux de ressources) et des propositions du rapport du Père Wrésinski, la loi du 1er décembre 1988 instaure le revenu minimum d’insertion (RMI) et organise les bases d’un service public de l’insertion au niveau départemental. Le RMI vient compléter un ensemble de minima sociaux catégoriels de lutte contre la pauvreté. La montée en charge du dispositif est très rapide puisqu’on compte 407 000 bénéficiaires dès la fin 1989, révélant ainsi des populations inconnues des services sociaux et exclues jusqu’alors, de fait ou de droit, de toute forme de protection sociale.

Néanmoins, la politique de lutte contre l’exclusion ne se résume pas à l’attribution d’un revenu minimal, elle entend garantir des droits.

La loi du 31 mai 1990 consacre le droit au logement et dispose que "garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation". Elle institue deux outils, le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDLPD) et le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), chargés d’opposer un dernier rempart contre l’exclusion du logement. La loi Besson fixe une obligation de moyens (PDLPD et FSL), elle est ensuite radicalement modifiée par la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable qui crée une obligation de résultat (trouver un toit à ceux qui n’en ont pas).

La loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions vise deux objectifs principaux : traiter les exclusions et garantir l’accès aux droits fondamentaux. Son article 1 précise : "La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques". La loi affirme la complexité et la diversité des processus d’exclusion qu’elle entend combattre et elle couvre un champ qui inclut l’emploi et la formation, le logement, la santé, l’éducation et la culture, la protection sociale, le surendettement, la citoyenneté, le sport, les vacances, les loisirs ou encore les transports.

La loi d’orientation est ensuite complétée par la loi du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle (CMU) qui instaure un droit au remboursement des dépenses de l’assurance maladie et qui vise à garantir l’accès aux soins.

Enfin, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale met en place un Plan de cohésion sociale visant à agir sur l’emploi, le logement et l’égalité des chances.

La lutte contre l’exclusion s’impose également comme un thème majeur de la politique sociale communautaire. Lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, les Etats membres décident de coordonner leurs politiques visant à combattre la pauvreté et l’exclusion sociale, sur la base d’un processus d’échanges et d’apprentissages mutuels ("méthode ouverte de coordination"). Des objectifs et des indicateurs communs sont définis et chaque Etat membre élabore un Plan national d’action pour l’inclusion sociale (PNAI).

La France a présenté 4 plans nationaux, le plus récent a été présenté en septembre 2008 et couvre la période 2008-2011.

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Lutte contre l’exclusion et protection sociale

Le bilan de la mise en oeuvre de ce dispositif est contrasté : le bien-fondé de la démarche n’est jamais contesté mais l’ampleur des problèmes qui restent à résoudre et la trop grande complexité des dispositions législatives et réglementaires sont souvent dénoncées. Néanmoins, la réorientation des politiques publiques vers la lutte contre l’exclusion souligne les insuffisances du système traditionnel de protection sociale. Le système de protection sociale a en effet été organisé sur la base de la reconnaissance de risques (maladie, perte d’emploi...) pour les personnes ayant ou ayant eu une activité. Fondé sur des bases professionnelles, le système de protection sociale n’a pas su répondre à des situations telles que le chômage de longue durée. La Sécurité sociale devait permettre de prévenir et, à défaut, de réparer les problèmes sociaux. Avec la progression de la pauvreté, de nouvelles prestations ont donc été créées pour compléter le système général faisant évoluer la protection sociale vers une approche des risques sociaux en termes individuels. La lutte contre la pauvreté est ainsi devenue un nouveau pan de la protection sociale, protection sociale aujourd’hui assise sur la citoyenneté et non plus sur la seule activité professionnelle.

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