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Les acteurs de la prison

Dossier mis à jour le 14.12.2016

Article mis à jour le 29.11.2016

La mise en œuvre de la politique pénitentiaire relève d’une des cinq directions du ministère de la justice : la direction de l’administration pénitentiaire. Différents personnels la composent : surveillants de prison, conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, etc.

Aux côtés de l’administration pénitentiaire, de nombreux acteurs publics ou associatifs interviennent également en faveur de l’accompagnement et de la réinsertion des personnes placées sous main de justice.

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La Direction de l’administration pénitentiaire

La Direction de l’administration pénitentiaire (DAP) relève du ministère de la justice depuis 1911. Elle regroupe différents services :

  • une administration centrale, organisée en quatre sous-directions et une inspection des services pénitentiaires. Cette dernière est chargée de l’inspection et du contrôle des établissements pénitentiaires et contribue, par ses avis et ses propositions à la réglementation, à la sécurité et à la discipline. Une 5è sous-direction verra le jour en février 2017, la sous-direction de la sécurité pénitentiaire ;
  • des services déconcentrés comprenant neuf directions interrégionales, une mission des services pénitentiaires d’outre-mer (MOM), 187 établissements pénitentiaires et 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ;
  • un service à compétence nationale, basé à Tulle, le service de l’emploi pénitentiaire (SEP). Ce service, qui a succédé en 1998 au service national du travail en milieu pénitentiaire (SNTMP), est chargé d’organiser la production des biens et des services par les détenus et de les commercialiser, d’assurer la gestion ou l’aide au développement d’activité de travail et de formation dans les établissements pour peine et de gérer la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) ;
  • un établissement public, l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP). Localisée à Agen, l’école assure la formation initiale et continue de tous les personnels pénitentiaires : personnels de direction, d’insertion et de probation, de surveillance, administratifs et techniques.

En outre, l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) (anciennement l’agence de maîtrise des travaux du ministère de la justice), qui est chargée de la conception et de la gestion des projets immobiliers du ministère, assure la maîtrise d’ouvrage des opérations de construction, de réhabilitation, de restauration, d’exploitation ou de réutilisation des bâtiments pénitentiaires.

Pour faire fonctionner ses services, l’administration pénitentiaire est dotée d’un budget annuel (hors pensions) de 2,69 milliards d’euros au 1er janvier 2016. Il a progressé de plus d’un milliard en 11 ans (1,65 milliard en 2005). Il est le 1er programme budgétaire de la mission justice (43% des crédits). Il augmentera encore en 2017 pour atteindre 2,821 milliards d’euros selon le projet de loi de finances.

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Les personnels pénitentiaires

Pour assurer ses missions, l’administration pénitentiaire fait appel à différents métiers : personnels de direction, administratifs et techniques, de surveillance et d’insertion et de probation. Ces personnels représentent la moitié des effectifs du ministère de la justice. Au 1er janvier 2016, 37 801 agents travaillent pour l’administration pénitentiaire afin d’assurer la prise en charge de 249 298 personnes placées sous main de justice. 1 255 recrutements supplémentaires d’agents sont prévus pour 2017.

Les personnels de surveillance

Au sein de l’administration pénitentiaire, les personnels de surveillance sont les plus nombreux. Ils représentent 27 115 fonctionnaires, soit plus de 71% de l’ensemble du personnel pénitentiaire.

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 définit le cadre de leurs fonctions et ses limites. Les surveillants "constituent, sous l’autorité des personnels de direction, l’une des forces dont dispose l’État pour assurer la sécurité intérieure. Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l’intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l’individualisation de leur peine ainsi qu’à leur réinsertion. Ils ne doivent utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d’une arme à feu, qu’en cas de légitime défense, de tentative d’évasion ou de résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. Lorsqu’ils y recourent, ils ne peuvent le faire qu’en se limitant à ce qui est strictement nécessaire".

Les surveillants de prison ont donc une double mission : une mission de garde et de surveillance et une mission de réinsertion des personnes détenues, aux côtés des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).

L’administration pénitentiaire, qui lance souvent des campagnes de recrutement de surveillants, peine pourtant à trouver des candidats. Les conditions de travail peu attractives et dégradées (salaires modestes en début de carrière, vétusté de certaines prisons, augmentation de la violence en prison, taux important de suicides dans la profession) peuvent en partie expliquer ce manque de vocation pour une profession pourtant accessible avec un brevet des collèges et qui a fait l’objet de revalorisations indemnitaires récentes. La concurrence avec d’autres concours jugés plus prestigieux, comme ceux de la police ou de la gendarmerie, et l’affectation des nouveaux surveillants principalement en Région Ile-de-France où les loyers sont chers et les conditions de travail difficiles, peuvent aussi expliquer ce déficit de candidats. Le garde des Sceaux, Jean-Jacques Urvoas, a annoncé fin avril 2016 la création de 2 500 postes de surveillants en 2017, qui s’ajouteront aux 4 700 postes déjà créés depuis 2014. En outre, pour fidéliser les surveillants nouvellement recrutés, dont 10% partent au bout de trois ans, l’administration pénitentiaire étudie la possibilité de créer une "prime de fidélisation".

Les personnels d’insertion et de probation

Les personnels d’insertion et de probation, avec 5 095 agents au 1er janvier 2016 (soit 13,50% de l’ensemble du personnel), constituent le second métier de la "pénitentiaire". Ils travaillent au sein des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Créés en 1999, ces services départementaux ont remplacé en les fusionnant les comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) et les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires.

Les personnels des SPIP peuvent exercer leur mission en prison comme en milieu ouvert. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 définit leur rôle : préparer la réinsertion des personnes détenues et prévenir la récidive.

En prison, les personnels d’insertion et de probation accompagnent les personnes dans le cadre d’un "parcours d’exécution des peines" (PEP). Ils aident à la décision judiciaire en proposant au juge de l’application des peines des mesures d’aménagement de peine suivant la situation du condamné. Ils préparent à la sortie de prison en facilitant l’accès des personnes incarcérées aux dispositifs d’insertion et de droit commun (logement, soin, formation, travail, etc.). Ils sont aussi chargés de lutter contre la désocialisation en prison (accompagnement des détenus tout au long de leur peine, participation à la lutte contre l’illettrisme, l’indigence, au repérage des conduites à risques et à la prévention du suicide).

En milieu ouvert, les personnels d’insertion et de probation interviennent dans le cadre d’un mandat judiciaire. Ils apportent à l’autorité judiciaire les éléments d’évaluation nécessaires à la préparation et à la mise en œuvre des condamnations. Ils aident les personnes condamnées à comprendre la peine et mettent en place des programmes de prévention de la récidive (PPR). Ils impulsent avec elles une dynamique de réinsertion sociale. Ils contrôlent le respect par les personnes condamnées de leurs obligations (semi-liberté, travail d’intérêt général, libération conditionnelle, placement sous surveillance électronique, etc.). Dans le cadre des politiques publiques, ils favorisent l’accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs d’insertion sociale et professionnelle.

Avec les surveillants, les personnels d’insertion et de probation ont donc un rôle essentiel à jouer dans l’institution pénitentiaire. Si le nombre de créations de postes de conseillers d’insertion et de probation a sensiblement augmenté ces dernières années (+46% entre 2008 et 2013 et +25% prévu entre 2014 et 2017 soit +104% du budget), leur charge de travail reste toutefois très importante en raison de l’augmentation de la population pénale et de l’alourdissement des missions qui leur sont confiées par le législateur. L’évaluation, la répartition de la charge de travail des SPIP et l’amélioration de leurs pratiques professionnelles font actuellement l’objet de travaux à la direction de l’administration pénitentiaire. En mai 2016, les personnels d’insertion et de probation ont lancé un mouvement national de protestation et de revendications, estimant être les "oubliés" de l’administration pénitentiaire. Ce mouvement a abouti à la conclusion d’un accord le 22 juillet 2016 entre l’intersyndicale des personnels des SPIP et le garde des Sceaux prévoyant notamment une réforme statutaire de la filière insertion et probation et 100 recrutements supplémentaires en 2017, portant à 1 100 les recrutements réalisés dans les SPIP depuis 2014. 90 nouveaux recrutements de conseillers d’insertion et de probation sur 2017 ont en complément été annoncés lors de la présentation, le 25 octobre 2016, du nouveau plan de sécurisation des prisons.

Déontologie des personnels

Le personnel pénitentiaire est soumis à des règles déontologiques. Ces règles, auparavant inscrites dans le code de procédure pénale, figurent depuis décembre 2010 dans le code de déontologie du service public pénitentiaire. Ce code impose aux personnels pénitentiaires toute une série de devoirs (devoir de réserve, respect absolu des personnes qui leurs sont confiées par l’autorité judiciaire et de leurs droits, interdiction à leur égard de toute forme de violence ou d’intimidation, de discrimination, de dénomination injurieuse, de tutoiement, de langage grossier ou familier, interdiction du droit de grève, etc.).

Certaines dispositions de ce code s’appliquent également aux personnels non pénitentiaires et aux associations qui concourent au service public pénitentiaire.

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Les partenaires institutionnels et associatifs

L’administration pénitentiaire fait appel depuis très longtemps à de nombreux partenaires institutionnels et associatifs pour mettre en œuvre sa mission de réinsertion et de prévention de la récidive. La loi pénitentiaire de 2009 le prévoit d’ailleurs en précisant que le service public pénitentiaire "est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées".

Le rôle des partenaires est important tant en milieu fermé qu’en aménagement de peine et en milieu ouvert.

Les partenaires institutionnels

Divers intervenants sont présents en prison : les enseignants, les personnels de santé, les aumôniers, des structures culturelles, etc.

Les enseignants sont entrés dans les prisons en 1964. Ils exercent aujourd’hui au sein d‘unités locales d’enseignement (ULE), où ils dispensent aux détenus mineurs et aux détenus majeurs volontaires des formations initiales et préparent aux diplômes de l’éducation nationale. En 2014-2015, ils étaient 483 (hors vacataires) à travailler en milieu pénitentiaire.

La santé est également présente en prison. Depuis la loi du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, la prise en charge sanitaire et l’organisation des soins en milieu pénitentiaire relèvent du ministère de la santé. En milieu pénitentiaire, les médecins, psychologues et infirmiers travaillent au sein d’unités sanitaires implantées dans chaque établissement ou de services médico-psychologiques régionaux (SMPR). En milieu hospitalier, le personnel médical soigne les détenus dans des unités sécurisées ou spécialement aménagées.

La religion occupe aussi une place en prison. Depuis la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État, l’administration pénitentiaire doit organiser l’accès au culte des personnes détenues. Plus de 1 500 aumôniers et auxiliaires interviennent en détention.

D’autres partenaires agissent encore en détention : le ministère de la culture et les collectivités locales pour organiser des activités ou évènements culturels ou encore les organismes sociaux, Pôle emploi et les missions locales par le biais d’actions concernant l’accès aux droits et la préparation à la sortie.

Le réseau des partenaires associatifs

De nombreuses associations conventionnées par l’administration pénitentiaire s’occupent des personnes détenues et sortants de prison. Au niveau central, l’administration pénitentiaire travaille en complémentarité avec 21 associations, têtes de réseau. Ces associations œuvrent dans de nombreux domaines en faveur des détenus : mise en place d’activités (enseignement, formation, culture, sport), écoute et soutien (visiteurs de prison, etc.), éducation à la santé par le biais de la prévention, accompagnement dans le cadre de la préparation à la sortie de prison ou des aménagements de peine, maintien des liens familiaux (accueil et soutien des familles), accompagnement des personnes âgées, isolées, handicapées, hospitalisées, lutte contre toute forme de discrimination.

Toutes ces interventions ont pour objectif la prévention de la récidive et l’inclusion sociale.

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